教育新思維

性別主流化在臺灣的發展

撰文◎黃哲（補教名師）

壹、前言

　　「性別平等」已然成為國際間及我國追求的主流思維及目標，行政院於2011年提出「黃金十年，國家願景」的治國理念，其中「性別平等：消除性別歧視，落實性別平等政策綱領」列為「公義社會」願景的施政主軸之一，演繹「公平正義、均富安康」的政策理念，揭櫫「性別平等」納為我國重要政策主流的歷史舉措（Historic Move）（賴韻琳、莊靜雯，2012）。聯合國自1945年成立以來，即透過各種不同形式的公約或宣言來表達對婦女議題的重視。性別主流化（Gender Mainstreaming，簡稱GM）的概念始於1985年聯合國會議。但直到1995年北京舉行的第四屆婦女大會中，才正式透過北京行動綱領（Beijing Platform for Action）的列入，成為促進性別平等全球性行動的主要策略，顯示出兩性平權在思考與實踐上的轉變（林芳玫，2009；彭渰雯，2008；黃淑玲，2008）。

　　由於臺灣長期被孤立在國際官方組織之外，接觸「性別主流化」這項政策創制的腳步稍晚，但中央政府也在1997年5月成立了「行政院婦女權益促進委員會」（以下稱「行政院婦權會」），負責婦女與性別相關政策之監督與倡議。2003年3月由財團法人婦女權益促進發展基金會（以下稱「婦權基金會」）在臺北召開的「性別主流化：2003國際婦女論壇會議」，可說是國內公開討論性別主流化之始。起步雖晚，自2004年起，行政院致力於推展性別主流化相關措施（林芳玫，2009；彭渰雯，2008）。根據2010年行政院人事行政局99～102年度推動性別主流化實施計畫中，目標為將性別觀點納入各項政策，推動各項行動策略，及強化公務人員性別意識。在我國，性別主流化的推動也日益受到關注，為突顯政府的重視及因應國際趨勢，行政院已經在2012年1月1日正式成立「行政院性別平等處」（以下簡稱性平處），做為中央政府統籌協調性別平等業務的專責單位，並將前行政院婦女權益促進委員會（以下簡稱前行政院婦權會）調整為「行政院性別平等會」（以下簡稱性平會）（賴韻琳、莊靜雯，2012）。

　　性別主流化的意義除了增進婦女權益外，真正的目標是兩性平等與民主深化，性別主流化強調男女在不同面向存在的多元差異，因此制定國家政策及策略時，須意識到需求的不同，也應該結合跨領域的合作（林芳玫，2009；黃淑玲，2008）。性別主流化是一個國際的潮流，不只是性別的課題，更包含實踐，使得性別平等從思想層面轉為行動層面。未來臺灣的性別主流化推展，如何強化政策功能、文化的深耕及在地性，將成為發展的方向（魏美娟，2010）。

　　因此，本文主要目的，首先針對我國目前推動多年的性別主流化政策，說明其內涵、發展；再者，說明性別主流化有待克服的問題，分析其對性別平等教育的影響。

貳、性別主流化內涵與發展

性別主流化內涵： 在各個領域和各個層面上評估所有有計畫的行動。 作為一種策略方法，不再有不平等發生。 是實現性別平等。 性別主流在臺灣發展。1994 年臺北市成立「臺北市婦女權益促進委員會」及「婦權發展基金會」，院內各部則成立性平相關委員會，行政院也成立了「兩性平等教育委員會」下設「性別平等處」。而相關法規也以建置成熟。

一、性別主流化內涵

　　如前述「性別主流化」一詞首度於1985年奈洛比舉行的聯合國第三次世界婦女大會提出。1995年聯合國第四次世界婦女大會於北京近郊懷柔舉行，在北京宣言及北京行動綱領中系統性的使用性別主流化做為政策研擬的工具與策略。

　　根據聯合國經濟社會理事會的定義，性別主流化為一性別觀點的主流化乃是一項過程，在於評估立法、政策與方案等有計畫性的行動，其行動於所有範疇、所有層次中對男性與女性所產生的影響。ECOSOC 1997年的文件進一步指出性別主流化的整體原則包括：（林芳玫，2009，頁32）

實施GM策略必須是全面性、系統性；由層級最高的機構負責；也需要責信機制來監督進度。

擬定方案與政策時，對某項議題／問題的界定必須將性別差異列入問題診斷中，不應假設該議題與性別無關。

清楚明確的政治意志以及充份的預算分配、人力支援是貫徹GM的要件。

女性在所有層次、所有領域的決策參與機會應被擴充。

性別主流化並非用來替代傳統的婦女導向政策方案。

　　1997年2月聯合國經濟及社會理事會正式確定「性別主流化」的定義：（楊婉瑩，2004）

「性別主流化」是指在各個領域和各個層面上評估所有有計畫的行動（包括立法、政策、方案）對男女雙方的不同含義。

「性別主流化」作為一種策略方法，在使男女雙方的關注和經驗成為設計、實施、監督和評判政治、經濟和社會領域所有政策方案，從而使男女雙方受益均等，不再有不平等發生。

「性別主流化」的最終目標，是實現性別平等。

　　上述性別主流化的提出，反映了聯合國對於提昇婦女權益與處境的策略，出現了典範的轉移，也就是從原本的「發展中的婦女」（Women in Development，以下稱WID）途徑，轉變為「性別與發展」（Gender and Development，以下稱GAD）。WID途徑致力於讓女性有能力與機會進入既有體系發展，以便同樣地貢獻於社會，但往往忽略女性多重角色的負擔以及男性的義務。GAD途徑則指出WID可能只是消極的「加上女性」（Add Women On），卻不曾改變原本的性別關係與偏見。因此GAD更關心的是能夠改變社會中既有的性別權力結構，以及性別與種族、階級等因素的交互作用（Taylor, 1999）。

　　除了「從婦女到性別」的典範修正外，性別主流化的另一個重點在於以「進入主流」作為行動策略，不僅特別強調國家（尤其是中央政府）的角色，更強調在所有的政策領域都應納入性別思考，而不只是傳統認定某些「婦女相關部會」才有的責任。目前世界各國最普遍引用的性別主流化定義，亦即聯合國經濟社會理事會1997年的會議結論（ECOSOC, 1997），就明確強調了這樣的全面性：在北京行動綱領之後，聯合國提高婦女地位司（Division for the Advancement of Women, DAW）於1998年要求各會員國應在政府最高層級建置性別機制（gender machinery）來整合推動性別主流化的工作，加上跨國網絡的傳遞效應（True, 2001），許多國家紛紛將提昇性別平等的機制設定在中央層級，以透過權力核心來形成具體影響。例如：與我國鄰近的日本，於2001年在內閣設立「性別平等推進總部」及「性別平等委員會」，前者由首相召集所有閣員組成，負責各部會間的政策協調；後者則由首相任命的12位閣員與12位學者專家組成，內閣秘書長擔任主席，透過此一參與式平臺制定日本的性別平等政策（彭渰雯，2008）。南韓則於2002年，將原本的「總統府婦女事務委員會」升格為「性別平等部」，直屬於總統，續於2005年改組為「性別平等與家庭部」（彭渰雯，2008）。

二、性別主流化在臺灣的發展

　　1994年隨著陳水扁先生選上臺北市長，臺北市成立「臺北市婦女權益促進會」，可視為性別主流化的里程碑。隨之，行政院亦於1997年成立「婦女權益促進會」及「婦權發展基金會」，院內各部則成立性平相關委員會，如內政部成立「家庭暴力及性侵害防治委員會」，教育部內則成立「兩性平等教育委員會」，勞委會則成立「兩性工作平等委員會」，爾後，行政院也成立了「兩性平等教育委員會」下設「性別平等處」（賴韻琳、莊靜雯，2012）。而相關法規也自1995年相繼制訂，例如：1995年的「兒童及少年性交易防治條例」；1997年的「性侵害犯罪防治法」；2002年的「兩性平等工作法」；2004年的「性別平等教育法」；及2006年的「性騷擾防治法」等（彭渰雯，2008）。

　　臺灣自1987年解嚴後，90年代見證了婦女、勞工、原住民、農民等各種社會運動的勃興，主流政治上也經歷了直轄市市長民選、總統直選、修憲等重大事件，豎立了臺灣民主的里程碑。臺灣不是聯合國會員國，1995年第四屆世界婦女大會雖有民間團體與會，性別主流化的觀念與詞彙在當時並未普及。但是臺灣本身仍然在全球化浪潮下，學術界出身的婦運行動者積極引介西方女性主義思潮，鼓吹婦運理念，再加上民間團體實務工作者的努力，形成了90年代臺灣的本土婦運。當時主要是用「婦女運動」、「婦女權益」、「兩性平等」等詞彙，雖然沒有使用「性別主流化」的字眼，在主要做法上仍有異曲同工之妙，特別是性別平等機制的設立。

　　90年代臺灣兩性平權之修法、立法工作，以及性別平等機制的設立，可說是三方面因素的結合而產生了綜合效果，包括：（林芳玫，2009；彭渰雯，2008）

婦運工作者在觀念倡導、議題設定、研擬政策草案上的積極投入。

發生了重大社會事件─特別是婦女人身安全侵犯的治安案件，婦女團體善用機會進行各項資源動員而引起媒體輿論重視，進而形成政府改革的動力。

最後，90年代民主化過程中，善加利用選舉結果帶來的政黨輪替，在當時將新理念與民進黨結合。

　　上述的「性別主流化」建置行動基本上響應聯合國自1985年來的「性別主流化」的國際影響行動。目標在監督各國政府執行性別平權的努力。臺灣雖非聯合國會員國，但綠色執政後，一直努力遊說，希望能恢復獨立會員國身份，因此，努力符合聯合國的人權「規格」，以凸顯臺灣的現代性就變成是重要的目標了。而性別平權相關法規的制訂及性別主流化機制的建制，也成為向國際社會「宣稱」的指標。

參、性別主流化在臺灣所面臨的問題與精進途徑

性別主流化在臺灣所面臨的問題。 性別主流化在臺灣的精進途徑： 積極進行性別主流化業務權責調整之規劃。 性別平等專責機制的相關建議，包括：增進性平會委員之代表性、強化各部會性別平等專案小組之治理功能、健全中央與地方的聯繫、賡續推展國際交流合作，與國際性別進程接軌、持續進行「婦女團體溝通平臺」評估、賡續透過性別主流化支援小組推展性別主流化業務、研議實質「性別平等」的成果型評估機制。

一、性別主流化在臺灣所面臨的問題

　　自90年代以來，婦女權益與兩性平權已成為政治與文化的主流論述及政治正確立場，也有越來越多女性投身政壇。2000年以來，「性別主流化」這個詞彙似乎有取代「婦女權益」、「兩性平權」的趨勢。但「性別主流化」在臺灣的發展仍面臨一些問題，以下就一些學者的觀點分別說明：

林芳玫（2005）：

目前性別主流化在臺灣的發展，呈現出四個兩難困境：向上仰望vs.向下紮根；大盤vs.零售；把握機會vs.成長管理；主流化vs.被收編等問題。

謝小芩、李淑菁（2005）：

性別平權教育在校園中實踐的困境包括有：教改委員普遍的「性別盲」現象；中央集權的教育官僚體制；傳統且「專業」的教育專業，及校園生態及文化等。

羅燦煐（2005）：

校園性別暴力防治政策建構過程中，呈現出法律專業權威與基層實務需求間的論述抗爭問題，反映出法律專業權威與基層實務需求對校園性侵害及性騷擾防治政策具有不同的意識型態，法理傳統論述凌駕於基層實務需求論述之上，及「性平會」人力不適問題，及調查與輔導角色衝突等問題。最後，羅氏指出「徒法不足以自行」，學校之性別文化、救濟機制與行政效能等皆應是關鍵的配套。

潘淑滿（2005）：

針對家暴防治法的落實工作方面，亦提出其批判的觀察：臺灣在家庭暴力防治工作的推動與歐美國家的發展經驗一樣，都是與婦女權益運動的發展息息相關；不過，後來的實踐路徑與工作模式卻截然不同，歐美國家對於家庭暴力的防治工作（特別是婚姻暴力防治工作）的推動，主要是依循著由下往上推動的草根精神，可是臺灣卻逐步走向由上而下的推動模式。歐美國家大都無單一的家庭暴力防治法案，推動婚姻暴力防治工作的主力來自民間婦女團體，而婦女團體某種程度可以維持非營利組織的自主性，且工作模式較多元有彈性。相較之下，臺灣是有單一的「家庭暴力防治法」做為家庭暴力防治工作的依據，不過也因為家庭暴力防治工作成為「法定福利」項目，所以縣（市）政府在婚姻暴力防治工作上逐漸取代過去婦女團體的角色與功能，而婦女團體為了機構永續經營的目標，也開始以公辦民營或方案委託方式與政府建立合作關係，但是在合作過程中婦女團體的主體性及對政府的監督力量卻也逐步消失中。

張晉芬（2005）：

用性別主流化觀點檢視就業政策亦提出，勞基法中第25條關於男女同工同酬的規定，在最近一次的勞委會調查中，只有在1997年發現二例違例及2001年的4例為例，其餘均掛零。但臺灣的廠商實際上並未做到此目標，性別薪資的差異依然存在。而在「就業服務法施行細則」第2條之「防制就業歧視」之規定，各縣（市）的「就歧會」委員普遍對法律不熟悉，缺乏性別意識及人力不足。整體而言，各項法案的執行如果不是「無效」，至少是「情況不明」。原因之一在於缺乏對問題核心的瞭解及未提出有效的落實策略。針對薪資性別差異，女性收入偏低，及特定族群面臨更多就業障礙，張氏認為，應該考慮擴大公部門的人力，而不是像現在的作法，將公有事業私有化，或是將福利措施外包。

張小虹（2005）：

更直接坦率地指出「性別主流化」目前已變成了「主流化性別」，權力體制限制了我們對性別討論的可能性，衝撞著原有的體系。張氏並提問：與政黨結盟是助力還是反效果？自由女性主義跨進了公領域，窄化了性別實踐，只看性別比例值，這樣合宜嗎？階段性的成果是否反倒變成了階段性的暴力？

許雅斐（2006）：

從文化分析的層次來看這個問題，認為隨著歐洲工業革命之後，新興中產階級要求執行社會淨化，以隔離妓女，保護私有財產與家庭內的婦女、兒童。很快地，男／女二元論的確立，以男性菁英的需求規訓了女人、小孩、另類性別及窮人等的生活與慾望，重新建構了身體／性／性別的新秩序，而臺灣目前也正進行這場中產階級的社會淨化運動。

　　如前面所提，傳統的兩性平權取向主要以婦女為意識喚醒的對象，而性別主流化的主要對象是政府機構公務人員以及國際開發組織的工作人員，強調預算編列、效益評估等行政技術事宜，帶動深層的組織變革，讓我們大家一起來重視努力，打造臺灣成為一個符合性別平等正義的上流社會，同時也是一個具有優質內涵素養的社會。

二、性別主流化在臺灣的精進途徑

積極進行性別主流化業務權責調整之規劃：

性別主流化沒有固定的結構或流程，各國依照國情條件，包含社會、經濟、法律、政治、文化等，發展出適合自己的性別主流化行動。因此，性別主流化本質上並非靜態類的性別理論，而是一個過程，是一個國家性別化的過程（賴韻琳、莊靜雯，2012）。目前我國性別平等事務的推動，主要係透過性別意識培力、性別機制、性別統計、性別分析、性別預算、性別影響評估等六大工具來實踐。這六大面向之內涵，分別為：（賴韻琳、莊靜雯，2012，頁90）

性別意識培力：透過性別主流化策略及性別意識相關研習訓練等，更瞭解不同性別者觀點與處境，提昇個人追求並落實性別平等之能力。

性別機制：透過組織來推動與運作性別平等業務。

性別統計：透過區分性別的統計資料呈現，瞭解不同性別者的社會處境。

性別分析：針對性別統計資料及相關資訊，從具有性別意識之觀點來分析性別處境及現象。

性別預算：預算編列優先考量對於不同性別者的友善環境建置。

性別影響評估：在制訂方案、計畫、政策、立法時，考量不同性別觀點對於不同性別者的影響及受益程度進行評估檢討。

性別平等專責機制之精進途徑：

各界對行政院性別平等專責機制抱持著高度期待其展現施政效能，未來性平處如何擔負起性別主流化推動所需的繁重而綿密的協調任務，在既有的基礎上繼續向前，調整中央與地方在性別平等推動上的步調，強化政府與民間在婦女權益及性別平權工作上的夥伴關係，促進國內與國際婦女組織的緊密聯繫，共同面對各項挑戰，克服各種困境，都需要更具前瞻的政策規劃。以下就性別平等專責機制，謹提供幾項建議如下：（賴韻琳、莊靜雯，2012，頁92～93）

增進性平會委員之代表性：研議建立性平會民間委員由民間團體推薦制度，並藉由民間團體之外部監督，提昇性平會之決策品質。

強化各部會性別平等專案小組之治理功能：各部會性別平等專案小組民間委員係兼具熟悉部會業務及性別專業智識者，應增加該小組諮詢及協助檢視部會業務等功能，使性別主流化確實紮根於部會各項業務內涵。

健全中央與地方婦權會（性平會）聯繫互動網絡及機制功能：中央與地方政府對於性別主流化缺乏共同的認知，性別主流化難以轉變為實際行動。性別平等處「權利保障科」、「推廣發展科」職掌涉及培力縣（市）政府推廣性別平等業務，並具督導及考核之權責，爰建議由中央訂定政策目標與具體工作方向，積極輔導地方政府，將性別平等相關議題融入各項施政工作內涵，並透過績效管理制度評估執行成果，以發揮中央引導地方政府之效果。

賡續推展國際交流合作，與國際性別進程接軌：因應全球治理架構趨勢，透過國際社群的連結，分享我國推動性別平權的經驗及成果，增加能見度；並藉由國內婦女（性平）等非政府組織讓國際組織融入我國社會，以雙向互動模式，促進彼此的國際交流，掌握區域及國際性別議題之發展。

持續進行「婦女團體溝通平臺」：實踐「參與式民主」，並建構完備的政策社群網絡，維持民間婦女團體辦理之「婦女團體溝通平臺」，未來溝通平臺之決議或建議事項，視其性質及業務區分，可由參與之婦女團體在中央或地方婦權會（性平會）提案（性別平等政策綱領）。

評估賡續透過性別主流化支援小組推展性別主流化業務：「性別主流化支援小組」的主要任務係協助各部會落實性別主流化工作，未來性平處可評估借力於此橫向構面的任務編組，與國發會、人事行政總處、主計總處等相關機關進行性別主流化六大工具之教育訓練、研究發展、諮詢輔導、成果宣導、績效評估等規劃事項。

研議實質「性別平等」的成果型評估機制：多數國家在性別主流化上明顯偏向工具導向的主流化技術，亦即主流化的績效指標，僅就是否採取這些工具及其操作程度來判定，而非「性別平等」的達成程度，故宜規劃設計以「性別平等」為導向的成果型評估機制。

肆、代結論

　　「性別平等」是一種攸關全社會、全人類幸福的價值，而不是針對特定人口所提供的福利措施，更不等於婦女福利。性別主流化是達到性別平等的有效策略，不再將女人視為被動受益者的客體，而是主動參與的主體。改變社會結構、制度，改變想法與作法，才能真正促進性別平等。「徒法不足以自行，徒善不足以為政」，有了具體的認識，進而有了良善的制度法律，最後還是需要賦有工作熱忱的各級專業人員來推動執行。性別平等處應以為度，確實落實組織的任務、功能及效能，惟如何突破性別平等組織缺乏真正的權力，或孤立於中央政府治理之外，對於主流化的目標和政策造成阻礙的困境，並且能夠發揮領導者的統籌效能，完備各部會及地方政府能力的養塑，進而達成我國黃金十年「性別平等」的願景目標，築造我國性別平等的文化價值及優勢，包括：內政、勞動、福利、教育、文化、環保、警政、健康、醫療、經濟、金融、科技、國防、機構、雇主等等所有主其事者，都是推動執行這項性別主流化政策最重要的核心。性別主流化是一項改變主流的策略，要從政策與方案的設計、執行、監督與評估中，消除傳統性別上的不平等，帶動深層的組織變革，讓我們大家一起來重視努力，打造臺灣成為一個符合性別平等正義的上流社會，同時也是一個具有優質內涵素養的社會。

參考書目

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