我國校長評鑑制度的展望

撰文◎吳書銘（國立臺灣師範大學─教育系博士班研究生）


壹、前言
目前檢視校長作為之機制，大多是附加於校務評鑑或學校評選制度當中的一環，並未獨立且從專業發展與輔導方面開展。
　　校長在學校中扮演著核心運作的角色，其所具備的專業知識與領導技能都影響著學校的發展及學生的學習，甚至受地方教育主管機關及社會大眾的重視。根據二○○九年修正公布的《國民教育法》第九條之三明訂：「組織遴選委員會之機關、師範校院及設有教育院（系）之大學，應就所屬國民小學、國民中學校長辦學績效予以評鑑，以為應否繼續遴聘之依據。」《國民教育法施行細則》第十一條規定：「遴選委員會應在校長第一任任期屆滿一個月前，視其辦學績效、連任或轉任意願及其他實際情況，決定其應否繼續遴聘。」是故，建立學校校長評鑑之客觀評鑑標準，以利地方縣（市）政府有所依據遴聘適當之教育行政人員，乃迫切之需求。

　　目前國內各縣（市）大多是以辦理校長辦學績效評鑑或以績效為導向的校務評鑑，作為校長遴選之依據，如臺南縣、花蓮縣等二縣（市）辦理校長辦學績效評鑑；基隆市、宜蘭縣、桃園縣、新竹市、臺中市、嘉義市、臺南市、高雄市、高雄縣、臺東縣等十縣（市）辦理校務評鑑，其他縣（市）多以督學訪視及校長考核成績或專案考核作為校長遴選依據（謝秀娟，2008）。然有學者認為應針對現有評鑑內容和功能再作檢討改善（宋宏明，2007；鄭新輝，2007），且觀諸目前所實施的各縣（市）辦學績效評鑑或校務評鑑，甚至臺北市已在研議中小學校長遴選評鑑的計畫與實施草案（臺北市教育局，2009），皆是直接與校長遴選制度加以結合或作為參考的依據，無論是評鑑目的或評鑑指標，皆偏向總結性評鑑，過度地強調績效責任，而忽略校長自身的專業成長精神與著重改善的形成性評鑑之目的（龔素丹，2007；張憲庭，2007）。
　　我國校長幾乎全由基層教師做起，需歷經教師，兼任組長、主任，進而擔任校長一職，角色從教師兼行政的角色，轉而需負起一所學校整體運作之重責大任，其豐富的行政經歷雖可作為校長經營校務之基礎，然校長之職已非過去僅注重行政、課程、教學等任務即可勝任，尚需具備對外界情勢變化的敏銳覺察力，並且能準確掌握社區人士或家長的期望，進而對整體社經脈絡或教育潮流有雙向互動的接受與回饋能力，才能在未來愈趨競爭激烈的教育市場中發揮其理想與作為。因此，校長領導的知識與技能是需要在擔任校長職位後，不斷累積與成長，而校長評鑑的功用是提供大多數校長專業審視與輔助精進的機制，並非僅是鑑別少數辦學績效不佳的校長（張憲庭，2007；胡英楗，2001；吳淑妤，2003）。

貳、校長評鑑的相關概念
校長評鑑主要功能大致分為專業成長與績效責任，即一方面分析校長能力以進行專業輔導，另一方面作客觀的判斷，以作為校長考績依據。
一、校長評鑑之定義
　　於校長評鑑的定義，中、外學者皆主張校長的領導行為深深影響學校的辦學品質；亦即要辦好一所學校教育，固然需要優秀的老師、健全的組織、充實的設備與經費等條件配合，但最重要的是校長的領導品質，而要提高此一品質的重要途徑就是校長評鑑，因此校長評鑑制度的建立，乃當前教育評鑑迫切需要的課題（江文雄，1999；黃振球，1992；黃政傑，1994；張德銳，1998；顏秉嶼，1992；羅英豪，2000）。教育評鑑標準聯合委員會（Joint Committee on Standards of Educational Evaluation，JCSEE）在一九八八年對於人事評鑑的定義：「人事評鑑是對於個人的表現、關於某種角色的資格或是為某種特定制度之目的所進行之系統化的評鑑歷程。」是故，學校校長的評鑑為一針對校長表現，且為對於其角色扮演之歷程進行系統化評鑑之過程。
　　綜合上述，本研究認為校長評鑑是透過一系列系統化程序，藉由高度信效度之工具進行多方資料的蒐集，檢視校長於學校經營中的領導特質，以評鑑的過程和結果促進校長個人的專業成長。

二、校長評鑑之重要性
　　有關校長評鑑指標建立的重要性，不僅在於肯定校長於專業領導的過程與結果，更重要的是讓校長能明確知道改進的方向，以有客觀的參照標準（陳祥麟，2000）。Stufflebean（1974）亦提出「評鑑不在證明，而在改進」，證明─就是依據蒐集的證據，判定校長辦學的績效（Accountability），也就是要證明校長辦學實施結果的有效能或無效能。改進─則強調在校長評鑑過程中，瞭解校長辦學的優點與缺失，進而形成改進校長辦學方法的決定，或協助校長規劃專業成長的決定，使校長在個人專業知能上，在辦學上更趨完美、更有成效。林文律（2000）提出建立完善的校長評鑑制度其目的在於：首先，為驗證校長之領導準則是否具有預期之效力；其二，為了引導校長培育單位培育出適任的校長；第三，為了瞭解校長在其職務上是否適才適所；再者，為確保校長的表現能盡心稱職，以合乎一般社會大眾及利益關係人（Stakeholders）的期待；最後，為建立學校績效責任制。

三、校長評鑑之類別
　　依校長評鑑之需求，評鑑類型可略分為兩類（江文雄，1998；張清楚，1996；張德銳，1999；Anderson，1991）：一為形成性目的，校長評鑑可以發現校長行政領導表現之優劣得失及原因，以及協助校長提昇辦學績效。並且可就校長行政領導表現的弱勢部分進行建議，提供校長適當的行政資源，如安排優質校長輔導，促進專業提昇；另一為總結性目的，校長評鑑可以判斷校長表現水準，以便作為遴選校長、續聘校長、晉升校長、決定校長薪資水準、優質校長表揚及處理不適任校長的依據，藉以促進學校人士之新陳代謝。所以，要建立校長客觀的考核標準，使校長能認同並具執行可能的專業標準，實為當務之最要。

參、校長的專業與職責
　　Furtwengler和Furtwengler（1998）界定出校長的專業技能應包括：策略性的計畫；調查和資訊管理；日常運作；人際關係技巧；財務管理；長程計畫；對於計畫發展的策略；成員的發展（專業成長）；媒體關係；社區合夥。
　　Herrity和Glasman（1999）認為新式的管理者應發展的技能知識包括：雙語教育的理論與基本原理；第二語言的增加；雙語教學的方法論；雙語教學的組織型態及推動時程表；對文化與多元性議題的關注；不同文化的語用能力（跨國）。
　　美國各州教育行政首長協會（The Council of Chief State School Officers，簡稱CCSSO）一九九六年所提出學校領導者所要因應的改變包括：社區及大眾對學校教育的日漸關注，且對其與日俱增的需求；父母、法人團體、社區的領導者涉入教育的程度日漸增加。
    國內學者張明輝（2003）則認為中小學的卓越校長應具備的關鍵能力有：策略管理能力；執行力；注意力；默默領導力；教育行銷能力；科技運用能力；創新管理能力。
　　江志正（2003）提出校長因未來的快速發展會遭受以下衝擊：行政法職權力似乎在下降中，比以前重視分權授能；教育活動本質的重要性日增，比以前重視學生受教權益的保障；教師專業自主權與家長教育參與權要兼重，比以前更重視教師及家長的角色與參與；變革不穩定時代中，價值意義的追求更顯困難與重要，比以前更重視價值、省思與批判；文化變革領導的重要性日增，比以前更重視實質的文化變革。

肆、美國校長評鑑的實施現況
美國校長評鑑制度訂定出系統化實施流程，並且從評鑑目的、校長基本職責、結果等第等方面，可瞭解其制度兼具校長專業成長與績效責任之功能。
　　美國自一九八○年代起，許多州開始立法明訂校長評鑑制度，美國跨州學校領導人員聯合會（Interstate School Leaders Licensure Consortium，ISLLC）於一九九四年八月成立，是基於二十四個州會員的貢獻、PEW Charitable信託的基金投入、Danforth基金會和美國教育行政政策委員會（National Policy Board for Educational Administration，NPBEA）的協助，以及州高級教育行政官員協會（Council of Chief State School Officers，CCSSO）的主辦，並且有許多專業協會的參與研擬起草。
　　ISLLC目的在於提供各州之間的相互合作，以發展和執行學校領導人員的模式標準、評量、專業發展和證照程序。ISLLC指出，目前美國大多數的州皆已採用ISLLC標準或吸取其精神建構各州的校長評鑑標準，此標準在各州的運用情形，從一九九八年僅有二十個州左右採用，至二○○二年近三十個州採用，再到二○○六年已有四十三個州使用，其標準的第一版是在一九九六年形成，而經過十餘年的實務運作與修正，直至二○○八年第二版的出現，代表的是評鑑標準與政策、研究的更加貼近，也加入許多過去較少被提及的重要概念，如社會正義的擁護；對多元化社區、家長、學生等成員的尊重；瞭解學生評量結果或背景的重要性。ISLLC2008教育政策領導標準，其關注的標準大致分為：願景、任務、目標；教學領導；組織系統管理與安全；與家庭和利害關係人的合作；道德和誠信；教育系統。（CCSSO，2009）

一、美國校長評鑑實施程序（胡英楗，2001）
　　整體而言，美國的校長評鑑制度，大都按照以下方式來辦理：
州立法訂出州的評鑑法規，以及州教育董事建立的規準：
比如各州根據跨州學校領導者證書的標準（ISLLC Standard），以及各州的教育策略、辦學方向等來制定州的表現標準、評鑑規範，或編製成評鑑手冊。
學區教育局除依據上述州的標準，訂定中小學校長評鑑程序與表現標準給州審核之外，並召開校長評鑑說明會。
學校校長在每學期初（8月），由校長針對州與學區的辦學方式和學校資源、特色等，提出教育策略計畫，作為辦理校長辦學與評鑑的依據。
形成性評鑑的實施方式：
隔年一月間，校長必須進行自我評鑑，而學區也指定評鑑人員或視導人員進行每年三次以上的訪問視察，根據兩者所發現校長表現有待加強的知能項目，作為校長參加專業發展課程或全州式標準認證課程等，來提昇校長專業能力。
總結性評鑑的實施方式：在每學年度結束前（5、6月），校長應提出整學年度辦學總結報告書，學區教育局再予以進行期末總結評鑑，提出評鑑報告，讓學校董事會作為是否續聘校長的人事決策依據。通常對已獲得校長專業證照者，則每年進行一次評鑑。

二、阿拉巴馬州
　　阿拉巴馬州的校長評鑑概況，如下所述（Alabama Department of Education，2002）：
評鑑目的：
評鑑是增強學校領導者行政與教學作為，以確保他們能為教職員、學生、社區成員帶來高品質的教育，進而完成學校所賦予的任務，最後以領導作為來滿足教職員和學生的高度期望。
校長的基本職責：
提供有效的領導，並藉以規劃、開發、實施和評鑑教學計畫。
解釋和執行聯邦法和州法，以及州和地方學區委員會的政策。
協助招募、篩選，以選擇、分配那些被學校認證和分類的成員。
協助爭取、維護、管理硬體資源。
編制學校預算和監督學校財務。
承擔調度的責任。
確保學生得到適當的安置和服務。
計畫並完成個人的專業成長，彰顯其職業道德。
展現書面溝通和口頭溝通的能力。
提供工作人員專業展現的機會。
對學生、教職員、社區人士溝通，並釐清學校的任務。
提供安全有序的環境，以促進教學和學習。
提供教職員和學生高度期望的氣氛。
對教師和職員加以監督、觀察、評鑑。
評鑑者：
有權評鑑校長者，是他的直屬上司，也就是學區督學或督學所任命的其他教育行政機關人員，但是這些人員並不是唯一的評鑑者，他們的職責是對校長表現進行觀察以形成價值判斷。但另外還會有受過專業訓練的行政者，會針對校長的表現來蒐集相關資訊，以統整成最後的評鑑結果。評鑑者的資格大略如下：
資料蒐集者（含評鑑者）都需受過專門訓練，並擁有評鑑相關證照。
假使資料蒐集者是來自外部機構，則他必須要瞭解評鑑者所應符合的標準，並且被合法受僱於當地的教育委員會。
外部的評鑑資料蒐集者不能夠參與第一年受評的校長之校長評鑑。
資料蒐集者一定要參與評鑑者的回饋與反省會議，並且完成評鑑總結報告的簽署（ESR）或參與評鑑總結會議。
評鑑倫理相關規範：
評鑑者在評鑑流程中，應隨時對自己的態度舉止做好自我管理。
評鑑者在評鑑過程中，不得以直接或間接的方式與他人交流受評校長的個人資料。
評鑑者不得刻意扭曲校長能力和表現。
評鑑者不得對受評校長作出惡意或虛假的評論。
評鑑者不得接受任何酬金、禮品或其他可能損害或影響評鑑公正性的物品。
評鑑者應迴避自己的直系親屬和其他親屬，如阿姨、叔叔、姪女和姪子。
評鑑者應對評鑑的環境保持樂觀態度，並對受評校長發展適當的融洽關係。
評鑑者不得接受或洩露評鑑訓練中的細節，如訪談、觀察、文件、電子紀錄等。
評鑑等第：
按照評鑑來對校長知識與技能作出如下的等第：
不滿意：指校長在主要的知識、技能、表現，是不符合校長此職位的要求，必須要立即進行改善活動。
需要改善：指主要的知識、技能、表現必須要加以改善，才能達到標準。
大致很好：大多時候都是符合標準的，偶爾才會低於水準，雖然還要更進步，但目前的做法顯然都是可以接受的。
表現卓越：校長的表現十分出色，沒有任何一方面的缺失是被輕易看見的。

伍、我國校長評鑑制度的展望─政策配套
　　面對發展的成熟的美國校長評鑑制度，我國未來應如何從中學習，其分述如下：

一、釐清校長評鑑的評鑑目的
　　以績效責任和專業成長兩種評鑑目的來看，美國阿拉巴馬州校長評鑑的專業成長意味濃厚。以我國為例，校長皆為歷練豐富的行政人才，一位校長的養成少則十來年，多有二十年，其管理知能不容置疑，但要將行政管理轉化成為對一所學校精神領導，確實是需要經驗的累積，尤其是對初任校長而言，因而該如何發揮評鑑的形成性目的與專業成長效用，是需要其他輔導、研習、進修活動所相輔相成的。

二、校長評鑑與遴選制度結合之可能
　　以美國校長評鑑為例，評鑑結果是會影響校長的續聘與否，也就是校長需對於自己的領導作為負起其績效責任，並要求校長提出具體的改進措施及計畫。因此筆者認為，此校長評鑑與遴選制度結合是可行作法，但此評鑑務必是要以專業成長為前提，階段性地進行評鑑，或可以此結果作為遴選過程中的部分比重即可，不宜以一次結果來論斷校長續任的資格。

三、以校長專業向度作校長培訓課程發展依據
　　以美國為例，ISLLC指標不僅被用在各州的校長評鑑中，而是被廣泛地作為校長培育及證照制度的專業依據，而觀諸我國目前的校長培育制度，是採取分權化的方式進行，包括國北教大、北市教大、臺南大學、臺灣師範大學、政治大學等校，都是曾經或目前正辦理校長培育班的開設，但一直以來都有學者對於其課程開設的嚴謹度及學習成效提出質疑，甚至認為其開設科目是不符實際所用的，因而未來若我國能建立起具公信力之校長評鑑指標，或許可從中進一步抽取並瞭解校長專業能力的面向為何，以作為校長培育甚至儲訓課程之所用。

四、校長評鑑中評鑑者的資格確立
　　任何評鑑的推動，公正性是一個重要的前提，惟有在公平客觀的情況下，校長評鑑結果才會為人所尊重、為校長們所信服，進而得以結合相關政策。所以校長評鑑的評鑑委員，除了最基本要具備評鑑知能且熱心參與外，更重要的是對校長事務有所瞭解，而與被評鑑者的利益無所衝突，因此最瞭解各學區狀況的教育局督學為首要人選；再來考量到利益的不衝突性，外縣（市）的績優校長亦可為成員之一；最後考量到對校長業務的瞭解，退休的優秀校長定可為受評校長洞見其辦學優劣。期待上述人選，能夠分別代表評鑑委員團隊所應具備的專業性、客觀性、經驗性。

五、校長評鑑指標需兼顧未來時代所需能力
　　時代進步快速，學校可使用的資訊媒體介面愈趨多元，學校人員無時無刻都在學習新的行政管理技術與教學方法，此時，校長若能帶頭展現卓越的學習能力，則帶給成員的觀念傳達會比任何口頭的呼籲要強烈；且就以校長是教學、課程、行銷、行政的專家來說，資訊科技運用能力對一位校長而言，是極其重要的；另一方面，中外學者皆表示，第二外語的重視，也應該被視為校長的專業能力之一，才能帶領學校走向國際競爭的優勢中。承上，校長評鑑指標是必須要與時俱進的，才能讓我們的學校領導者不再只是領導或管理的專家而已。

陸、結語
　　以重視教育本土化的今日而言，校長指標需在立基本土的前提上，吸取國外優點，凸顯國內教育生態，其中例如：ISLLC標準四的「社區關係」與標準六的「社經脈絡」，是相當符合美國特殊教育行政體系（教育委員會）中所運用。但反觀國內校長領導，社區關係固然亦為重要事務，尤其在今日重視教育行銷的時代中，但其實際作為大多仍停留在點綴式的活動參與，未真正深入社區當中，以及未達到ISLLC所謂的「運用社區中的多元文化、種族等特性，作為學校發展的資源」的標準；另一方面，標準六「教育系統」所強調的是，期望校長由過去的政策執行者，轉變為能夠與地方教育當局交互影響的政策產出者，但因美國是屬於地方分權的教育體系，各地方學區皆能有較高度的自主來為自己的學區訂立出特殊的規範，而我國則屬於明顯的中央決策系統，遑論校長是否能具體影響政策，地方教育當局也多是扮演執行政策的角色。因此，美國校長評鑑制度中，專業、公正、系統性是我們值得學習的內涵與精神，但評鑑指標的建構內容卻是需要由我們建立起本土化的指標體系，以符合國內教育現況。



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