教育新思維

五歲幼兒納入國民教育正規體制之探討

撰文◎高慧容（國立臺灣師範大學教育學系博士班研究生）

壹、前言

　　幼兒教育是所有教育的根基，對於一個國家而言，投資幼兒就是投資未來，目前各國均致力於普及幼兒教育及改善幼兒教育品質，例如：將幼兒教育納入義務教育、普設公立幼稚園、實施幼兒免費教育或補貼學費，近年來我國也開始重視幼兒教育工作。學前兒童教育的基本主張認為，孩子該「及早接受教育」，如美國國家教育政策委員會在一九六六年就提出「普及幼兒教育機會」的宣言（Universal Opportunity for Early Childhood Education），指出孩子到六歲才開始接受教育為時已晚，他們應該享有從四歲起就接受教育的權利，因為六歲以前的發展對孩子未來具有決定性的影響。一九七一年美國經濟發展委員會中的研究與政策小組亦發表他們對學前教育的看法，認為接受學前教育對所有兒童都是適宜的，對弱勢兒童（Disadvantaged Children）則是必須的，若不如此，則教育平等就沒有機會實現（蔡春美，2002a）。因此，是否將五歲幼兒納入國民教育正規體制的政策，成為關係著幼兒教育在發展與教育機會平等的關注議題。以下即分別針對五歲幼兒納入國民教育正規體制之定義與內涵、政策形成背景與基本理念、面臨之主要問題進行探討，最後並歸納結論以作為後續幼兒教育政策制訂與規劃之參考。

貳、五歲幼兒納入國民教育正規體制之定義與內涵

　　依據教育理念，國民教育在於激發個人的潛能，以培養能適應社會生活的健全國民，屬於義務教育、免費教育以及強迫教育。目前世界上多數先進國家的義務教育年限雖仍以九年居多，但是部分先進國家義務教育年限已經延長為十至十三年，五歲幼兒納入國民教育正規體制主要基於「愈早就學、愈能成功」的理念，加上兒童身心發展的成熟度以及社會環境的豐富刺激，已經構成提早就學的條件。因此國民教育向下延伸成為各國努力的目標。依據吳清山和林天佑（2005）的定義，國民教育向下延伸（Downward Extension of National Education）係指將國民教育的入學年齡降低的一種政策規劃，目的在規劃建立更周延、更完整的義務教育體系，以提高教育機會與教育效果。

　　五歲幼兒納入國民教育正規體制係「二○○一年教育改制檢討會議」結論建議事項─「幼稚教育之體制應為正規教育之一環」，因此教育部將「五歲幼兒納入國民教育正規體制」初步朝向國民教育向下延伸一年為規劃，冀向下紮根，建立幼兒教育體制。國民教育向下延伸一年之政策，係建構五歲幼兒的延伸性品質，在目標上，應慮及幼兒核心價值與典範的塑建；在概念上，應突破生態環境的困境，朝向未來公民素質奠基的方式規劃；在策略上，呼應公私共存共榮的發展，籌措並挹注適當的資源；並考量非義務化、非強迫性的民主機制，重視家長教育選擇權，與社區資源共享的前景下，俾建立普及且優質的幼教體系。其規劃意旨係希冀從整備幼教環境、提昇幼教師資水準、建構適宜之幼教課程為實施重點。並兼顧公私均衡發展，使國家資源合理分配及達公平之受教權，建立適性且優質的普及幼教體制。預計從制度、政府資源、師資、教學環境與設備等逐一建置，以提供幼兒優質之教學品質（劉奕權，2002）。

參、政策形成背景與基本理念

　　我國自一九八四年教育部「學制改革方案」中，就曾提出幼兒教育義務化的構想；一九八八年的「第六次全國教育會議」也提出逐步達成國民教育向下延伸一年的建議。一九九三年教育部的「幼兒教育十年發展計畫」也將幼兒教育納入國民教育列為專案研究項目；隔年舉行的「第七次全國教育會議」再次討論幼兒教育納入國民教育體系問題：一九九六年行政院教育改革審議委員會公布的「教育改革總諮議報告書」將實施普及且免費之幼兒教育列為教育改革中程目標；二○○一年舉行的「二○○一年教育改革之檢討與改進會議」進一步指出幼兒教育普及化以及幼兒教育義務化的改革方向；而二○○三年召開之「二○○三年全國教育發展會議」更具體指出五歲幼兒納入國民教育整體規劃之政策目標。因此教育部乃以國民教育向下延伸一年為規劃，提出「五歲幼兒納入國民教育正規體制實施方案」，分別從「健全幼教機構」、「提高幼保品質」、「確保幼教機構立案」、「保障幼教師資權益」等四個方面進行資源整合。隨後，教育部成立「國民教育向下延伸規劃工作小組」，結合產官學界共同研議規劃具體措施，並與內政部研議幼托整合，共組「幼托整合推動委員會」，納入國民教育向下延伸一年之規劃研議，並組成「幼教政策推動委員會」專案小組，專責研議國教向下延伸一年之課程、師資、設備基準、法令等相關配套措施，先以推動「國民教育幼兒班」為規劃起點，但最後以「扶持五歲弱勢幼兒及早教育計畫」收場（林天佑、謝蕙如，2005；吳清山、林天佑，2005）。

　　其政策目標為：提高幼兒就學率，逐步落實教育機會均等；透過免納學費之間接補助，適度減輕家長部分教育經費負擔。實施步驟共分三階段辦理：九十三學年度由離島三縣（連江、澎湖、金門）、三鄉（蘭嶼、綠島、琉球）先行試辦；九十四學年度除三縣三鄉外，再加入五十四個原住民鄉鎮地區辦理；至九十五學年度全面實施需視國家整體財源狀況而定。

　　研議的具體措施包含：修正幼教相關法令，透過法制化，無論幼稚園公、私立屬性，均建立其教職員工待遇、福利、退休、撫卹及資遣制度；研訂幼稚園課程綱要，融入健康、生活、倫理與群性價值，以供各公私立幼稚園於選擇教材時均有所依據；推展幼教師資回流、進修與進階制度，逐年降低不合格幼教師資比率等（蔡佳純，2003）。

肆、五歲幼兒納入國民教育正規體制面臨之主要問題

　　由於目前幼兒教育不屬於義務教育的範疇，因此從教育機會均等而言，其所要達成的目的乃是保障所有的五歲幼兒不因貧富的差距、學習機會及受教品質而影響，都能普遍獲得高品質的幼兒教育，而獲得高品質的幼兒教育能增進幼兒智能、社會能力等各方面的發展。對於整個國家來說，培育優良的下一代是儲備國家資產，也是醞釀國力不可或缺的過程（黃碧花，2001）。未來五歲幼兒納入國民教育正規體制政策欲施行，其面臨如下幾個方面的問題有待解決：

一、幼教體制與行政管理方面問題

　　幼教機構乃指收六歲以下幼兒之所有機構，包含幼稚園、托兒所、課後托育中心、補習班、安親班等，由於各機構雖同樣招收六歲以下之幼兒，但依據之法規卻不同，像補習班沒有戶外空間的規定，也沒有廚房設施的要求，但照樣招收幼兒。凡此種種，造成同年齡的孩子在不同幼教機構，不能得到相同品質的教保內容，孩子無辜，家長亦無法分辨（蔡春美，2002a）。目前我國幼兒教育包括托兒所及幼稚園，前者招收二至六歲之幼兒（1個月至2個月屬於托嬰部）由社會行政主管機關負責，主要的工作是以代替家庭給予兒童適當的保育與養護，其設置乃依據內政部頒布之《托兒所設置辦法》，屬於社會福利措施的範圍。後者則是招收四至六歲之幼兒，係由教育行政主管機關負責，乃依據教育部頒布之《幼稚教育法》，其課程依據「幼稚園課程標準」。由於隸屬不同的行政主管機關，不但容易造成權責不明，執行監督困難，甚而導致幼稚園及托兒所的教保品質低落與經營管理不善（王靜珠，2001）。

二、幼教法令方面問題

　　此外，目前中小學師資培育已經呈現供過於求的現象，所以師資來源不會構成大問題。因此，未來這項政策，財源籌措及法制配合，可能是最重要的考量。而未來五歲幼兒納入正規教育體制所面臨法制問題，約可歸納如下（吳清山，2002）：

《憲法》入學年齡規定限制：

依《憲法》第一六○條第一項規定：「六歲至十二歲之學齡兒童，一律受基本教育，免納學費。其貧苦者，由政府供給書籍。」明定「六歲」之學齡兒童，一律受基本教育，具有強制性。《憲法》為國家根本大法，任何法律或命令不得牴觸，否則無效。由於五歲接受國民教育，與《憲法》規定旨趣不甚吻合，是故，未來要全面實施五歲接受國民教育，修憲才是一項正途。

相關法律規定限制：

依目前之教育法律中，與五歲接受國民教育最密切者為《國民教育法》、《幼稚教育法》和《強迫入學條例》。《國民教育法》第二條規定：「凡六歲至十五歲之國民，應受國民教育；已逾齡未受國民教育之國民，應受國民補習教育。六歲至十五歲國民之強迫入學，另以法律定之。」第三條第一項規定：「國民教育分為兩階段：前六年為國民小學教育；後三年為國民中學教育。」第六條第一項規定：「六歲之學齡兒童，由戶政機關調查造冊，送經直轄市、縣（市）政府按學區分發，並由鄉、鎮（市）、區公所通知其入國民小學。」至於《強迫入學條例》則規定六歲至十五歲之強迫入學等事項。此外，《幼稚教育法》第二條規定：「本法所稱幼稚教育，係指四歲至入國民小學前之兒童，在幼稚園所受之教育。」顯然與五歲幼兒納入正規教育體制有所不合，有待修正。

學制無法配合：

目前我國現行學制係採六三三四學制：國民小學六年，六歲入學，十二歲畢業；國民中學三年，十二歲入學，十五歲畢業；高中（職）三年，十五歲入學，十八歲畢業；大學四年，其中國民小學和國民中學屬於義務教育階段。從學制而言，我國國民教育年限應該為六年，因此未來如果實施五歲進入國民教育就讀，不管是學制或國民教育修業年限，都要適度修正。

　　周宏志（2002）指出，國民基本教育之延伸，未必要定義為國民教育之延伸，不妨將延伸後之國民基本教育定位為國民基本教育之幼兒教育階段，採取普遍性（教育機會大於或等於實際需求）、免費性（免學費或學費由國家以教育券支付）但非強迫性（不納入強迫入學條例），亦非義務教育（可以由國家提供或私人提供教育機會，但不課予父母或監護人使幼兒接受，屬於國民基本教育之幼兒教育之義務）之實施方式。如此則現行《國民教育法》及《強迫入學條例》之相關規定並不需作修正，只需單獨針對延伸之國民基本教育之幼兒教育階段作立法規範即可，此一立法也可以是幼稚教育法配合幼托整合及國民基本教育向下延伸予以修正，或另制定「幼兒教育及保育法」取代。

　　此外「國民基本教育的向下延伸一年」與所謂「五歲入小學」之建議亦有不同。依前者，國民基本教育或國民教育將延長為十年，但延伸之一年仍屬幼兒教育階段；依後者，則可能是維持國民教育為九年但入學年齡提前一年，也可能是改變現行學制將小學改為七年，五歲即進入小學，國民教育延長一年為十年。但無論如何，「五歲入小學」均將涉及複雜之修法問題，需審慎研議。

三、幼教經費方面問題

　　教育是政府公共支出的一環，在「教育經費籌措與管理法」規範下，每年預算編列以占各級政府歲入淨額平均值21.5%為原則，然而此一數額並不能滿足各級教育的需求，且長期以來政府投入幼兒教育的經費有限，對於幼兒教育的資源投入一向是嚴重不足，遠遠落後於幼教形式發展的需求，在國家總教育支出中，幼兒教育所占比例偏低。國民教育向下延伸一年的政策既定，如何將教育預算的餅做大，增加經費預算，將是當務之急，而非在原有教育預算中勻支，產生排擠其他教育資源之不良效應（林天佑，謝蕙如，2005）。

四、幼教師資方面問題

　　盧美貴（2002）指出，國內合格幼教師資其實是足夠的，公立幼稚園由於有《幼稚教育法》的法源依據，所以公立幼稚園教師的薪資待遇及退休撫卹等各項福利皆比照公立國小教師辦理；但私立幼稚園薪資福利制度訂定的關鍵則在於經營者的觀念與行動，影響所及，私立幼稚園之間也存在著極大的差距。因此，薪資待遇的不合理不僅造成幼教老師的困擾，亦是幼教教師異動或離職的重要因素。所以根據「全國幼兒教育普查」顯示，幼教老師不僅在私立幼稚園異動大，在九十年度的調查中，不合格比率在每班兩位師資的編制下，高達1.09人的不合格率，其中私立幼稚園教師的不合格率高達54.25%。可以預見的是，在幼教市場提供的服務誘因不足之情況下，勢必造成師資品質良莠不齊，直接衝擊的即是幼兒的學前關鍵發展期！

五、課程與教材教法方面的問題

　　盧美貴（2002）指出，根據「全國幼兒教育普查」的結果發現，公私立幼稚園依賴坊間教材的情況普遍存在，尤其以私立幼稚園為甚。目前我國坊間教材多為認知取向，教材難易不一，甚至有難度高到小學四年級程度，依幼稚園社區需求及幼兒發展採統整課程與教材者較少，分科才藝教學者居多。

　　就其原因，乃國人僅將學前教育視為進入國小教育的先修班，為了讓孩子不要輸在起跑點上，因此拼命利用學前教育期間讓孩童拼命學習才藝，提早學習國小課程，使得幼兒教育的課程規劃，並無法依據幼兒發展理論確實規劃，復以幼教師資良莠不齊的緣故，更加重幼兒教育課程與教材教法研究偏離教育品質與理論的架構，對於幼兒教育帶來極大的影響。

六、教育券補助促進資源公平分配，但未必提昇幼教品質

　　蔡春美（2002a；2002b）指出，幼教界人士深盼國教向下延伸政策能帶動幼教品質的提昇，而不僅在提昇幼兒就學率或減輕家長的負擔而已。就提高幼兒教育券額度以補助家長的方式而言，每年所花費的經費相當龐大，即便如此，學界卻提出許多質疑，如果未來教育部向下延伸國教一年，如果僅採取幼兒教育券由目前的每位幼兒每學期5,000元提高至免學費額度，這種齊頭式平等，人人有獎的給予方式，將無法真正達到幼教品質的提昇目標。主因乃在國人並無法正視幼兒教育的根本問題，採用「免學費」的政策，僅將關注的焦點放在「提昇幼兒就學率及減輕家長負擔」而已，對於更重要的幼教品質提昇將僅產生間接性的影響。

　　林佩蓉和陳淑琦（2003）亦認為，政府的規劃與已在實施的「教育券」政策並無不同，充其量不過是發放對象擴大、補助金額提高，雖然減輕家長的經濟負擔，提昇私立機構的競爭力，卻未必保證全面改善教育品質，可以預見的是，政策所達成的目標會是「資源公平分配，但一定無法提昇幼教品質」。

伍、結論

一、修訂相關法令，提高法律可行性

　　任何重大的教育政策雖可依據行政命令進行試辦或實驗，但要全面推動則必須建立在法制化的基礎之上，因此在高層出面協調以及經費可行性提高後，宜進一步修訂《國民教育法》、《幼稚教育法》、《師資培育法》及其他相關法令，以確定其實施目標、實施內容、實施期程以及相關配套措施，使此一政策能在法制的基礎上依序推動（林天佑，謝蕙如，2005）。

二、配合「少子化」調整國小教室與教師結構

　　進入小學就讀有愈來愈少的趨勢，未來除了大都會地區國小空間可能無法顯著改善外，其他地區國小將會有多餘的教室空間，這些空間正可提供五歲入學之用。所以學校空間所產生的問題，可能不會如預期中的嚴重，至少可讓鄉村地區學校之空間可以更有效使用（吳清山，2002）。國民教育向下延伸一年面臨的困境之一，即是具有素質的幼兒教育機構以及師資兩者不足，未來可以考慮配合出生率的降低，調整公立國民小學班級教室以及教師，以容納五歲學童，並考慮學習先進國家行之已久之制度，將五歲學童納入國民小學學制中，真正成為國民教育之一環（林天佑，謝蕙如，2005）。

三、學前教育並非小學先修班

　　林佳蓉（2002）指出，五歲幼兒教育是教育經驗由開放自由的學前階段過度到極具結構的正式求學階段之間的一年，需要巧妙地進行幼、小銜接設計，使五歲教育仍然維持幼兒教育的本質，並為幼兒進入小學完成充分的準備，而不是將五歲教育當成小學先修班，或者讓幼兒提早在五歲即接受結構式的小學教育。假如義務教育向下延伸，那優良品質的師資與課程設計即需負起這項責任，幼稚園在課程與活動設計中，加入學習科學、藝術、體能等活動，以及合適於幼兒興趣及需要的學習活動等輔導幼兒。未來國小普遍附設幼稚園後，更可以加強幼稚園與小學之間設備、課程、活動的交流，使得兒童能在享受愉快的童年中與幼小間有良好的銜接，將可除去幼兒上小學後所受到的壓力時可能產生的障礙，增進小學的學習效果。此外，小學一、二年級也需改變師資、設備及課程，使得小學低年級教育更符合六、七歲幼兒發展的需求，也使幼小銜接更順利，例如：教室中避免使用寫字專用的課桌椅、增加教室面積以能提供開放式課程、為低年級兒童設計適合的廁所、提供設計適當的地板及室外遊戲設備、使用開放式教學法。

四、以提昇幼兒教育品質為重要考量

　　本政策規劃應回歸教育本質，不僅重視教育機會均等問題，更應將其重新放在如何增進幼兒教育品質之上，從行政管理、法規、師資課程、經費等項目詳細規劃，也更應思索如何將有限的教育經費妥善配置，以發揮最大的效用，如蔡春美（2002a）之建議，可要求幼稚園或托兒所能全部聘用合格教師，採用符合幼教理念之教材與教法，則可補助或全額負擔教師薪資與公立幼稚園同級教師薪資相同，則其改善幼教品質之效果比發放幼兒教育券給家長要大得多，而所需經費反而較少。

　　未來實施五歲幼兒納入國民教育正規體制，透過政府公權力的介入，乃有助於幼兒教育品質的提昇，但由於所牽涉的層面甚廣，不論在其體制、定位、法令皆不明確。一般而言，幼兒及早接受優質的教育，愈有助於開發其潛能，對於弱勢族群學生受益更大。因此，將五歲幼兒納入正規教育體制，應該以下列二項為主要目標：促進教育機會均等實現；不管幼兒性別、族群、地域或家庭社經地位，所接受的國民教育機會一律均等，過去部分幼兒因環境因素，無法接受適當幼稚園教育，促使一開始就輸在起跑點上，導致爾後的學習發展都受到不利的影響，未來若能將五歲幼兒納入正規教育體制，則可以有效導正，並落實教育機會均等；確保幼兒受教品質：當前幼兒教育環境素質參差不齊，部分幼兒機構缺乏正確的教育理念，加上師資素質不一，幼兒教育品質始終缺乏有效的保障，未來一旦將五歲納入正規教育體制，透過政府公權力的介入，不管在師資、設備或教學方面，應該可以獲得相當大的改善，此乃有助於幼兒教育品質的提昇。

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