學前幼兒教育改革趨勢─幼托整合政策分析
撰文◎王明哲
一、前言
依現行法令規定，幼稚園與托兒所在招收對象上年齡重疊：前者收四足歲至入國小前之幼兒學童；後者收出生滿一個月至六歲之幼兒。但實際運作情形，為服務學齡前兒童數占七成左右的私立幼稚園與托兒所，其收托孩子的年齡以及孩子在幼稚園與托兒所的生活內涵，確有極高的重疊性。在雷同的收托年齡與服務性質下，幼、托卻又分別隸屬於教育與社政兩個行政部門管理：一個接受幼稚教育相關法規規範；另一則依照兒童福利相關法規辦理，並由幼教師與保育員兩類不同訓練標準的專業人員負責執行教保工作。
然而，隨著時代的變遷，在幼稚園托兒所化、托兒所幼稚園化的發展現況下，兩個主管機關、兩種人員資格與兩套設施辦法，更凸顯出「相同年齡孩子在二種不同機構中，接受不同品質的教育與照顧」之不合理現象（林佩蓉，民88）。上述現象與相關體制的紊亂，造成各方長年的困擾，因此二十年來持續進行著整合的努力，學界與政界通常以「幼托整合」或「托教整合」問題簡稱之。「幼兒托育與教育整合」是臺灣當前幼兒照顧與教育制度改革的重要議題之一，亦是全國幼教系所考試命題上的熱門考題之一。以下就其規劃理念及相關問題加以分析。
二、幼托整合政策規劃理念
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瞭解幼托整合之內涵：
幼托整合的興起。
幼托整合的規劃理念。
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從過去文獻整理當中可以發現，「幼托整合」政策長久以來一直是學前教育或幼兒保育界最常被討論及研究的議題之一（林佩蓉，民88；林敬鯉，民89；邱志鵬，民94；吳蘭若，民89；郭勝峰，民90；廖鳳瑞、馮燕，民88；盧美貴、蘇雪玉，民88；翁麗芳，民89）。以下就其定義、方案源起、功能混淆成因及發展歷程加以分析：
幼托整合定義：
「幼」乃指幼稚園，「托」則指托兒所，所謂「整合」是指將幼教各種資源加以整合，包含法令、師資、設備等方面。
「幼托整合」即為將幼稚園、托兒所整合起來，解決兩者之間的衝突，發展良好的幼教機構。
方案源起：
隨著社會變遷及家庭結構之改變，幼稚園與托兒所所提供之教育及照顧幼兒之功能已漸不可分。惟因主管機關之不同及招收幼兒年齡層之部分重疊（4～6歲），以致該等同齡幼兒（4～6歲）在現行體制下接受兩套標準之照顧品質，形成落差之現象。為整合資源並改進現況，如何有效整合幼稚園與托兒所共同擔負之幼兒教保發展重責與功能，一直是各界多年來關切的議題。
如何保障同年齡之幼兒享有同等品質之教保環境內涵，有效運用並合理分配政府資源為整合理念。內政部與教育部並經多次協商及邀集幼教學者、團體、業者等召開公聽會，研擬「幼兒托育與教育整合方案」，惟雖經教育部歷任部長積極規劃，但因政策內容涉及跨部會（內政部），所以在教育部及內政部兩機構未達成共識前，現階段尚未實施。
雖然目前幼稚園與托兒所分別隸屬教育及社政體系，然隨著社會變遷及家庭結構之改變，兩者皆多少涵蓋保育及教育幼童之功能，已是不爭的事實。惟因主管機關之不同及招收幼兒年齡層之部分重疊，以致四至六歲同齡幼兒可能接受不同的照顧品質，形成落差之現象。為促進相同教保品質並減少資源浪費，於是積極統整幼稚園與托兒所所共同擔負之幼兒教保發展重責，一直是各界多年來關切的課題。
幼、托功能混淆的成因簡析：
臺灣當前幼托功能混淆不是理論的問題，而是實際的問題。理論上，幼稚園與托兒所屬兩個各司其職的社會與政府系統；雖然對幼兒而言，二者同樣具有教保合一性質，但是就制度而言，二者卻是分工與互補的。教育制度以滿足兒童的學習權或受教權為前提，故必須以普及和機會均等來考量幼稚教育的制度設計；福利制度以維護兒童的生存發展及基本生活需要為核心理念，並配合家庭及社會需要而提供補充性的服務，因此，托兒制度應以滿足社會需求、維護社會正義為制度設計之原則（邱志鵬，民94；盧美貴、蘇雪玉，民88）。
可是在實際運作上，幼稚園與托兒所卻是轇轕難分，不但未依制度分工、互補，而且還成為扮演相同社會功能的競爭對手。造成這種現象的主要原因依前述文獻綜合，包括（林佩蓉，民88；林敬鯉，民89；邱志鵬，民92；吳蘭若，民89；郭勝峰，民90；廖鳳瑞、馮燕，民88；盧美貴、蘇雪玉，民88；翁麗芳，民89）：
《幼稚教育法》遲至民國七十年才通過立法，政府針對普及幼兒受教機會與顧及幼兒教育機會均等政策尚未具體落實。
七十年代中期，政府鼓勵國小利用空教室附設幼稚園，但收受幼兒人數仍未及於幼教人口之三成，既患寡又患不均。
國小附幼採全天制上課，但小學部低年級上半天課，產生不合邏輯現象，顯然有幼稚園扮演托兒所功能之實。
在未開辦國小附設幼稚園之前，私立幼稚園曾占約九成之幼教市場，且同時扮演幼兒托育功能。
托兒所為增加與幼稚園的競爭力，增設許多幼兒教育課程，形成此托兒所幼稚園化的現象。
在「幼稚園托兒所化，托兒所幼稚園化」的發展現況下，兩個主管機關、兩種專業人員資格標準與兩套設施辦法，更凸顯出前述「相同年齡孩子，在兩類不同機構中，接受兩種不同品質的照顧與教育」的不合理現象。幼稚園與托兒所理論上雖扮演不同社會功能，然而隨著社會變遷，幼托整合乃為時代的需要與必然趨勢，我國幼稚園與托兒所功能的兩相重疊，便是此種需要與趨勢的產物，何謬誤之有？由是可知，問題的癥結乃在制度不能與時調整，造成主管機關與管理規則跟社會現狀嚴重不符所致。
幼托整合政策發展歷程：
臺北市政府教育局最早於八十八年六月分別完成幼托整合各小組工作報告，在設備標準方面先詳列並比較幼稚園及托兒所現行規定，進而透過諮詢座談及調查問卷，提出初步整合方案以及後續之配套措施（蔡春美、田英輝、李宏才，民88）。在專業知能方面，該研究小組首先對於國內幼稚園與幼保相關科系保育人員養成課程作比較，其次針對整合後幼保師必備之專業知能作分析，最後擬定出幼保師之專業核心課程，並建議確立核心課程之學分數，同時經由多元管道進行回流教育與學分認證（盧美貴、蘇雪玉，民88）；在專業證照制度小組方面，則建議依據近、中、長程分別有不同的作為。近程強調一證通用、幼托師資流通、修訂《兒童福利專業人員資格要點》；中程則建議制訂升級檢定辦法、研訂並提供專業訓練課程、幼保師分級、研訂私立幼保師薪金與福利標準、訂定各級幼保師支援額編制與師生比例；長程方面則建議修正幼保及幼教師資培育課程內容，以涵蓋核心課程科目並建議修改《幼稚教育法》及《師資培育法》（廖鳳瑞、馮燕，民88）。
張孝筠等（民88）針對我國教托分流研究，認為幼稚園與托兒所既以幼兒為服務對象，符應幼兒身心發展需求，教育保育內涵是不可分割的。在行政支援教學的前提下，國家教育行政與社會行政主管機關，各就專長與權責分工合作，當能有效提昇教托機構服務品質。
教育部及內政部兩部各推若干代表組成跨部會「幼托整合推動委員會」進行研議，委員會成員由兩部分別推舉托育及幼教之專家學者、地方政府及民間代表成立，並由兩部政務次長擔任召集人；另就功能面分別成立「師資整合組」、「立案及設備基準組」、「長程發展規劃組」等小組分別進行專案研議，針對時代與社會的需求，以及我國幼托現況，提出以下理念及主張，作為長程規劃幼托政策原則，並於九十二年一月第六次委員會議完成「幼托整合政策」規劃建議（教育部，民92），其內容簡述如下：
幼托整合現階段應配合現行國民小學學制，以提供六歲以下兒童之綜合性（整合性）照顧與教育方案為制度設計之優先目標。同時將六歲以上之課後照顧服務與刻正規劃中之五歲幼兒納入國民教育正規體制（免學費教育）制度一併考量。設計如下：
依現行國小學制，六歲以下兒童應以綜合性（整合性）照顧與教育方案為制度設計之原則，現行幼稚園與托兒所整合稱為「幼兒園」；六歲以上兒童之課後照顧服務應一併設計之。
五歲幼兒納入國民教育正規體制（免學費教育）之規劃，應符合學制的整體性考量。於此制度實施後，幼托制度適用範圍改為五歲以下兒童之綜合性照顧與教育，以及五歲以上兒童之課後照顧。
為因應社會變遷所引起之普遍性托育需求，相關制度設計應以平等、普及、吻合兒童身心發展為基礎，充分提供幼兒整合性幼托服務方案。
幼托制度之設計應注重提昇整體社會之成本效益，減輕家庭負擔，同時避免政府財政負擔過重。為達此目標，除了多元化的私立幼托機構外，需要逐步建立一個互利、共決、共享的公共幼托體系。
幼托品質的良窳決定於工作人員之培訓、資格認定、工作品質與權益保障，因此，應考量下列事項：
設計妥善的培育、資格認定、分級、編制等制度。
協助幼托專業者能充分施展其專業理念與技能，提昇其工作品質，並促進其自我實現。
對於薪資、工時、職訓、退撫等權益，應力求給予合理的保障，以促進合格專業人員持續就業，穩定幼托品質。
三、幼托整合可能存在問題的探討
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瞭解幼托整合可能存在的問題：
功能屬性。
主管機關。
法令依據。
年齡重疊。
師資資格及人員權益。
立案及相關設施條件。
課程與教學。
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繼上述民國九十二年「幼托整合政策」規劃議題後，九十四年六月二十日教育部基於幼托整合後幼兒園由教育部門主管具有符合世界先進國家教育與照顧整合之趨勢，亦符應國際間及早教育的潮流，且有利於未來國民教育向下延伸以及推動國民教育向下延伸時，不致再度產生行政主管機關多元之問題；確保各階段教育的連續與銜接；有利於學前階段從業人員（含師資）之整體規劃；有利於學前階段各類機構管理之統合；同時亦符應本國大多數幼托學界、業界及從業人員之期待等諸多原因，因此決議幼托整合後幼兒園之行政主管機關為教育部門，亦即在中央為教育部，在地方為縣（市）政府教育局。同時也確立了未來幼兒園之相關規劃應配合支持家庭育兒、婦女就業等人口政策做整體思考，且應站在提供幼兒發展最佳教育及照顧服務的方向，規劃所有細部方案（邱志鵬，民94）。雖然如此，幼托整合尚可能面臨以下可能問題：
功能屬性未統一：
幼稚園依《幼稚教育法》第二條規定：「本法所稱幼稚教育，係指四歲至入國民小學前之兒童，在幼稚園所受之教育。」是為教育體系；托兒所依《兒童福利法》第二十二條之規定，是為福利機構，得因應收托兒童之年齡分為零至二歲之托嬰、二至六歲之托兒及六至十二歲之課後托育，乃為社會福利服務體系所設之福利機構。兩項功能屬性如何整合是一個問題。
主管機關分屬不同單位：
幼稚園與托兒所分屬教育及社政體系，中央主管機關分別為教育部及內政部，在地方為直轄市、縣（市）政府教育局與社會局，二者各依權責分立及辦理。且八十八年精省後，托兒所相關規定業授權於各地方政府，與幼稚園主要法令仍由中央主管，更形差異。
各項法令依據不同：
幼稚園之相關立案及規範係依《幼稚教育法暨施行細則》及《幼稚園設備標準》、《幼稚園課程標準》辦理，至其人員（幼稚園教師）資格則依《教育法》及《師資培育法》及《高級中等以下學校及幼稚園教師資格檢定及教育實習辦法》之規定辦理。托兒所則依據《兒童福利法》授權訂定之《托兒所設置辦法》辦理，惟該辦法於臺灣省政府業務功能調整後業依《地方制度法》授權地方政府自訂相關規範，至其人員（保育員）資格則依《兒童福利專業人員資格要點》辦理。
招收幼兒年齡層重疊未明確區分：
幼稚園與托兒所招收幼兒年齡層，於四至未歲六足歲為重疊部分，且該年齡層幼兒又為入園（所）率最高的階段。對幼稚園業界而言，傾向期待能放寬招收幼兒之年齡層，反之，托兒所業界則恐衝擊招生來源影響經營，且質疑以年齡區分之立意為何，進而對以年齡層明確劃分幼托機構持反對立場。
師資資格及人員權益有待統一：
幼稚園教師依《教師法》、《師資培育法》等相關規定聘任教師；托兒所則依《兒童福利專業人員資格要點》聘任保育人員，二者之任用資格與進修管道不同。至幼托整合後兩類人員之規劃，鑒於幼稚園職場約有百分之六十未具合格教師資格之現職人員，宜須優先面對因應。
立案及相關設施條件有待整合：
幼稚園與托兒所立案條件因依據法令不同而有不同標準，幼稚園標準較托兒所標準為嚴。而以保障幼兒合理受教權益，應全面檢討兩者之立案條件，予以整合修正。
課程與教學銜接問題：
幼稚園之教學內容依《幼稚教育法》授權訂定之《幼稚園課程標準》辦理，其教學方式亦由經過幼教系所或學程培育之幼稚園教師從事；而托兒所本身雖訂有《托兒所教保手冊》以為保育人員參用，惟就實際現場保育人員據瞭解幾乎多以幼稚園之教學設施、教材及課程設計，從事幼兒教育之教學活動。也因此，逐步形成幼稚園與托兒所之實質內涵愈加相似。
四、對幼兒教育之衝擊與因應
關於「幼托整合」，直至目前仍是不斷地變動，似乎有明確的目標，但也可以說沒有，唯一確定的是，預計在民國九十八年達到「幼托整合」。
究竟，幼托整合對於從事幼教工作的園長、老師們，造成多大的衝擊呢？幼教人員又該如何面對整合後帶來的挑戰呢？在此針對收托年齡、課程教學、師資資格等三方面作一簡要的探討。
收托年齡方面：
就幼保科系畢業的大學生而言，即具有教保員的資格，幼托整合後，二至五歲幼兒，六至十二歲兒童，都是教保員可以服務的對象，相較於幼教相關科系畢業者，其服務對象為五足歲至未滿六歲幼兒、六至十二歲兒童，教保員的確比幼兒教師擁有更多的就業機會。
而對幼教相關科系的學生而言，在求學期間大部分皆會取得修習教育學程的資格，往往畢業後便能取得教師資格證。目前許多私立幼稚園，大部分的教師並未取得教師資格證，待幼托整合後，在五至未滿六足歲的這個年齡層，需要讓合格的幼兒教師來帶領，因此對於幼教相關科系畢業的幼教人員，預計在九十八年達成幼托整合。
課程教學方面：
教育和保育本屬不同層面，在幼托未整合之前，幼稚園與托兒所的教學課程內容相差無幾，托兒所的教學課程已經偏於幼稚園，於是托兒所不再純粹只重視保育部分，因而造成托兒所教師工作負擔加重。
倘若幼托機構能達到整合，幼兒教師重教育部分，教保員重保育部分，將兩者的工作有著清楚的劃分，其實對於兩者而言，其實好多於壞，因為現今在幼教職場工作的教師們，對工作的付出與薪資所得不成正比。
師資資格方面：
現今幼稚園職場約有百分之六十未具合格教師資格之現職人員，一旦幼托達成整合，又該採取那些應變呢？
其實，倘若幼托達成整合，師資的問題就必須被重視，就我所知，以主管人員資格為例，許多園所的園長並沒有合格的資格，但目前許多縣（市）政府都會舉辦相關資格之核心課程，如「兒童及少年福利機構專業人員核心課程」，主管人員只要修習滿二七○小時，教保人員修習滿三六○小時的課程時數，一旦拿到此結業證書，便是有了合格的資格，無論幼托整合與否，這張結業證書對任何幼托機構皆有效用。
針對沒有合格資格的教師們，幼托整合的因應之道便是去修習所需的相關課程，不斷地進修，才不會被幼教界淘汰。
新法令的公布，通常附帶著「落日條款」，用意就是在給法律的規定一些緩衝期，以致影響不會太劇烈。根據瞭解兒童及少年福利服務及法規的老師所言，幼托一旦達成整合，便會有十年的期限讓未有合格資格的教師們在此期間去取得合格資格，因此未取得資格之教師則無須過於不安焦慮才是。
五、結語
幼托整合事涉結構面與實務面通盤考量之問題，問題之複雜可以想見，幼稚園與托兒所均以幼兒為服務對象，為符應幼兒身心發展需求，所需教育、保育內涵是一體兩面，無法切割的，且優質的內涵應為二者服務提供的最高準則。在我國長期以教育與托育雙軌制度實施之成果，以行政支援教學的前提下，國家教育行政與社會行政主管機關，各就專長與權責分工合作，亦能有效提昇教托機構服務品質。以溫和漸進原則，階段性逐步規劃整合方向，應不失為當前能收實益之整合模式。相關規劃方向應積極並持續的徵詢專家學者及各界之建言，務期方案之規劃與實施具體可行。
參考書目
吳蘭若（民89）。德國的幼托合一教育政策以北來茵威斯特法倫幫的小混零組為例。比較教育，48，42～55。
林敬鯉（民89）。幼托整合之分析。育達學報，14，316～339。
邱志鵬、劉毓秀、翁麗芳、馬祖琳等（民94）。幼托整合政策規劃結論報告。內政部、教育部專案委託研究。
翁麗芳（民93）。「幼托整合」師資規劃的來龍去脈。國民教育，44(5)，56～61。
教育部（民92）。幼托整合規劃專案報告書。97年4月10日。取自：http://www.edu.
tw/content.aspx?site_content_sn=1268
郭勝峰（民90）。我國幼托整合政策可行性之研究。國立政治大學教育學系碩士論文。未出版。
張孝筠（民89）。我國幼托政策分流的分析研究。教育政策論壇，2(1)，87～125。
蔡春美、田英輝、李宏才（民88）。臺北市幼托整合規劃工作報告設備標準小組。臺北市政府教育局研究專案。
廖鳳瑞、馮燕（民88）。臺北市幼托整合規劃工作報告專業證照制度小組。臺北市政府教育局研究專案。
簡楚瑛（民93）。從幼托整合政策研究軌跡看幼教政策未來發展方向應思考之問題。兒童及少年福利期刊，6，1～7。
盧美貴（1996）。幼稚園與托兒所功能及定位問題分析。國教月刊，43(9、10)，59～67。
盧美貴、蘇雪玉（民88）。臺北市幼稚園與托兒所整合規劃研究報告—專業知能篇。臺北市政府教育局專案委託研究。
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