教育新思維

「一綱多本」與「一綱一本」教科書制度之爭議與省思

撰文◎徐易男（高雄縣政府教育處科長）
　　◎黃昭勳（高雄縣新發國小主任）

壹、前言

　　民國八十八年修正公布的《國民教育法》第八條之二前段規定：「國民小學及國民中學之教科圖書，由教育部審定，必要時得編定之。」民國九十一年六月教育部訂定發布《國民小學及國民中學教科圖書審定辦法》，規定九年一貫課程教科書全面開放由民間出版業者編輯，並將審定事宜委由國立編譯館辦理，同年九月公布《國民中小學九年一貫課程暫行綱要》，教科書全面開放審定，使得教科書正式進入一綱多本（Many Textbooks on One Guideline）時代（張芳全，2007）。

　　在一綱多本制度實施後，學生家長反彈聲浪極大，主因在學生同時要讀各種版本教科書以因應基本學力測驗；而此聲浪更成為臺北市長之競選政見之一，主張「一綱一本」，當選後更聯合北部縣（市）辦理「北北基國中教科書評選作業」，選出臺北市、臺北縣及基隆市國中學生單一版本教科書。然而，教育部則認為，先進國家的教科書制度都是採一綱多本，使老師教學更多元化，孩子學習不死背更靈活，才符合多元化世界潮流，所以教育部強調「一綱一本」作法已剝奪學校選書權，也公然否定學校教師專業自主權，明顯違反《國民教育法》第八條之二第二項之規定，教育部認為「國中單一版本評選作業計畫」此舉違法。相對地，臺北市則直指教育部的解釋令侵犯了地方自治權限，兩造雙方意見對立。

　　本文擬由教科書的定義、制度、功能等部分來切入，接著列舉出「一綱多本」與「一綱一本」教科書制度的爭議點，最後再提出相關的因應對策以供參考。

貳、教科書與教科書制度

瞭解教科書的意義，並說明教科書的四大制度。

　　教科書（Textbook）是教師實施教學與評量以達成教學目標的工具與媒介。Chambliss與Calfee（1999）指出，教科書是教材的權威，是教學方案的心臟，沒有教科書就沒有學校；應該教什麼？要如何教？幾乎完全決定於教科書。Skierson（1991）更認為，沒有一位教師對使用過的教科書會完全滿意，但很少人不使用教科書。許多研究亦指出，一般教學科目學習上，使用教科書占班級學習時間的比例，最低達75%，最高者可達90%（黃詠筑，2003）。因此，教科書制度的變革便成了學生、教師、家長甚或社會大眾的關注焦點。茲針對教科書的意涵與相關制度，簡述如下：

一、教科書的定義

　　教科書是教師教學的主要依據，為表達課程內涵的具體操作媒介。Woodward 與Elliott（1990）認為，課程的下一步就在教科書的下一頁，描繪出一般教室中教科書在課程的中地位。

　　早年教科書型式只包括：課本、指引、習作、測驗卷及教具，近年來，教科書從原來僅指課本、指引、習作、測驗卷及教具的型式，擴展到小說、非小說的文學、教師的講課、CD、DVD、影片、報章、雜誌等，再因E-Learning 時代來臨與電腦設備的普及化，使得「教科書」的型式也隨之擴及到網路多媒體資源。是以，廣義的教科書是指協助學生學習的任何物體：教科書可能是印刷物件、物體模型、視聽項目、網路多媒體或任何以上各事物之綜合體，且必須藉由師生間互動，教科書方能發揮功能與價值（江姮姬，2001；陳明印，2000）。

二、教科書制度

　　教科書制度約可分為封閉型的國定制、審定制、認可制與自由發行制四種類型，茲介紹四種制度如下：

國定制：

國定制係由中央教育行政機關統一編輯與印行，民間出版商不得參與，教科書的採購經費統由政府負擔，是典型的「嚴密控制型」，政府對教育內容及課程運作呈現強而有力的干預，此種制度可促進全國對於課程目標和課程內容的一致看法（莊懷義、謝文全、吳清基、陳伯璋，1990；謝安邦，2000）。

而此制度的優點包括：教科書製作成本較低廉，可減輕家長負擔；可抑制競銷、抑止回扣、收賄、綁標，改善教育風氣；教材固定，學生轉學不需更換教科書；齊一教材內容的水準，統一教材的呈現方式；行政作業較為方便與統一。

至於國定制的缺點則包括：缺少競爭機制，不但容易腐化，還阻礙教科書的發展與進步；單一版本的教科書，內容促使人民意識僵化，忽略地方發展特色及特殊學生需求；單一版本的教科書，剝奪教師選擇課程的教學自主權；課程設計缺乏創意，與生活脫節，無法適應個別需求，學生學習意願降低；國家出版唯一的教科書，無法刺激民間專門人才的參與；教科書成為政府箝制國民思想的工具；內容無法適應社會變遷，阻礙課程發展（江姮姬，2001）。

審定制：

審定制在日本稱為「檢定制」，此制度係由民間單位依政府法令、課程標準或課程綱要編寫教科書，再由中央教育行政機關或其所委任的人員加以審查，須符合政府法令規定、課程標準、課程綱要或指導方針的要求，審查合格後，才准予出版發行，接受選用，若審查不合格，僅可成為一般著作品（王家通，1996）。

審定制的優點有：內容較能具體回應社會開放與多元化的特色；內容較能顧及城鄉差異、社會背景的特質與特殊需求；建立編寫教科書的競爭機制，改善品質，提昇水準。

至於審定制的缺點則有：因出版公司以成本利潤為導向，容易導致書價提高；出版商競爭激烈，可能因競銷產生舞弊，影響教育風氣，也可能降低教科書品質；因審定程序非短期可完成，長期的審查程序容易延誤教科書的發行；因編輯群的教育或政治理念與審查單位的理念不同，時有訴訟的情事發生；冷僻而較無利潤的教科書乏人問津，反而造成另一種教育機會的不均等（江姮姬，2001）。

認定制：

認定制又名認可制、選用制或採用制，乃由民間出版社依政府公布的課程標準或指導方針，及自己所研發特有的課程目標編寫教科書並出版發行，再由教育行政機關組成審查委員會，由已出版的教科書中，根據各教科書特色分析，選擇合適的教科書去製成目錄、公布名單，讓學校根據自己的教學需求與教學目標而去選擇合適的教科書，所以是一種發行前未審查，但事後審查的制度，通常是公開的審查作業程序（王家通，1996；江姮姬，2001）。

自由發行制：

自由發行制係最符合市場機制的制度，係由出版社依據政府所公布的課程綱要，研發編輯屬於自己特色教科書然後再出版發行，由校長或教師自行選用，政府不予審查（王家通，1994）。此制度在教育當局並無硬性規定課程中一定要使用教科書，學校課程中是否使用教科書或如何使用教科書，全由校長或教師決定，所以是先由出版社將教材原稿送請學校教師審查，然後再由校長與教師議決採用與否（王家通，1996；江姮姬，2001）。

參、教科書功能與使用態度

瞭解教科書的功能，並說明教科書的正用與誤用情況。

　　教科書在教育現場扮演著重要角色，但如果使用不慎，不但無助於學生學習與教師教學，反而會使學生學習效能降低，甚至造成意識型態之宰制。以下針對教科書之功能與使用教科書的態度，說明如下：

一、功能

　　茲由教師、學生、家長與整體教育四層面說明（林寶山，1990；黃政傑，1995；張美齡，2005）：

對教師而言：

節省編選教材時間與精力，減少自編教材可能的缺失，可以將更多的時間與精力用在教學活動或學習指導上。

提供學習的重要依據，代替教師部分的工作，彌補教師課程設計能力之不足及不合格教師能力之不足。

內容充實、結構嚴謹的教科書，堪作教學的楷模。

對學生而言：

教科書是學生最能把握的對象，印刷裝訂較為理想，保存容易，可以隨時反覆利用。

教科書由優良教師或學者專家編輯，品質優於一般教師自編之教材，提供學生較可以信賴的內容，促進學習的進步。

使學習、自修、評量或聯考有固定明確之範圍，學生準備有所依據，可減低焦慮。

節省學生筆記的時間，減少錯誤或遺漏重要的教材。

印刷精良、文字生動的教科書，足以引發學生的學習興趣，而且保存容易，可以反覆使用。

對家長而言：

減低家長對學生學習環境、教師素質、教學設備水準不一的疑慮，給予家長安全感。

減少尋找及比較選購教材的時間及困擾。

價錢便宜。

可瞭解孩子的學習進度。

對整體教育而言：

便於統一教材與教學進度。

集思廣益，豐富教育內容。

可以有效控制教學內容，實現國家的教育目標。

二、教科書的使用態度

　　一般教師在使用教科書上應有正確的態度，方能使學生學習效能達到最高，以下依黃政傑（1995）的看法，提出教師使用教科書態度的誤用與正用情形：

教科書的誤用：

教師以為教科書是唯一教材。

教師過度重視教科書的形式內容，忽略教學過程。

依教科書內容逐課、逐段教學，不知彈性變通。

教科書的正用：

活用教科書：變更順序、增減教材。

教科書是工具而非目的：不要只重結果，亦要兼顧過程。

教科書不是唯一教材。

進行教科書評鑑，以提供回饋。

肆、一綱多本與一綱一本之爭議

描述一綱多本與一綱一本教科書制度的爭議之處。

　　一綱多本係指教科書依課程綱要編寫，其版本有二本以上，其為教科書審定制之下的產物，依《國民教育法》第八條之二規定，國民小學及國民中學之教科圖書，由教育部審定，必要時得編定之，而教科圖書，則由學校校務會議訂定辦法公開選用之。由上可知，臺灣一綱多本制度偏向上述的四大制度中之審定制。

　　一綱多本制度代表多元化之後現代思潮，但為何在臺灣引起諸多的討論，甚至是反對聲浪，以下針對此制度實施後的爭議問題闡述如下，提供教育工作者參考。

一、學生壓力是否過重

　　一綱多本教科書制度實施後，同一領域或同一科目同時會出現兩個以上版本之教科書，學生會開始擔憂，未來是否在學力測驗上，是否會以某版本的內容為主，甚至開始猜測某試題與某版本教科書內容的關聯性，反而造成將所有教科書版本均進行研讀的動作，補習業者更標榜授課內容包括各版本教科書，避免掛一漏萬。此舉形成學生的學習上的恐慌與巨大壓力。

二、家長負擔是否過高

　　傳統國定制的教科書制度係由國立編譯館主導，由政府編列預算支應，全國統一版本，學生可以用接近成本的價格取得課本；相對地，在一綱多本的教科書制度下，民間出版業者必須負擔龐大開銷，如聘請學者編製課程內容，請專業人士排版、進行插畫等，這些開銷全都轉嫁至學生與家長身上，若遇學生轉學，又發現各校版本不同，又要重新購置。此外，出版商又會搭配教科書出版測驗卷與參考書，這些都使得家長在購買教科書上的經濟負擔日漸增多。

三、學校教師選書之專業能力是否足夠

　　一綱多本教科書制度實施後，國民小學及國民中學之教科圖書由學校校務會議訂定辦法公開選用之。此規定的理論基礎係植基於學校本位管理與教師專業之上，爭議處在於：學校教師是否真的具備選用教科書的專業能力？是否真的能選出適合於學生學習與教師教學的教科書？教師在面對教科書的選用上敏感度足夠嗎？這些都是被家長或社會大眾質疑的。

四、教科書品質是否可以信服

　　九年一貫課程實施略顯急促，出版商的編輯工作亦不夠嚴謹，倉促送審，教科書審查委員會亦在短期會議中便決定學生學習之教科書，而印行後的教材錯誤百出，學生仿若實驗室的白老鼠（許德便，2006）。教科書品質受到質疑，進而使得一綱多本教科書制度便成了大眾攻擊的目標。

五、中央是否侵犯地方權限

　　依《教育基本法》第九條規定：「中央政府之教育權限如下︰教育制度之規劃設計；對地方教育事務之適法監督；執行全國性教育事務，並協調或協助各地方教育之發展；中央教育經費之分配與補助；設立並監督國立學校及其他教育機構；教育統計、評鑑與政策研究；促進教育事務之國際交流；依憲法規定對教育事業、教育工作者、少數民族及弱勢群體之教育事項，提供獎勵、扶助或促其發展。前項列舉以外之教育事項，除法律另有規定外，其權限歸屬地方。」是以，地方政府認為推動聯合教科書評選作業，應屬地方自治事項，中央不應干預，然而，中央確以《國民教育法》第八條之二之規定主張縣（市）政府違法，形成二造爭論。

伍、因應策略

可提出解決一綱多本與一綱一本制度爭議之因應策略。

　　由上述一綱多本與一綱一本之爭議點，筆者提出以下幾點因應策略：

一、儘速落實教科書評鑑制度

　　中央政府應進行各版本教科書的評鑑，建立評鑑指標與規準，並定期公布評鑑結果，一方面可讓出版商有改進的依歸，另一方面並讓學校教師有選擇的依據，進而提昇教科書品質。張祝芬（1994）曾歸納國內外眾多學者對評鑑規準的看法，認為適合於學校選用教科書的評鑑規準有四大類二十項（如下表），主管機關可以其評鑑規準進行評鑑。另外，學校與教師更可推動教科書用後評鑑，提供相關教科書使用之可行性與困難處，讓使用人員在未來選用教科書上有明確參考指標，以拉近理論與實務之差距。

【選用教科書的評鑑規準】

類別	評鑑項目
內容屬性	範圍與順序；正確性；難度；實用性；組織結構；社會內容（教材中心）
教學屬性	教學目標；先備能力；教學活動；教學時間；教學媒體；學習評鑑；學生自學及學生角色；教師手冊及教師角色（學生中心）
物理屬性	美感；耐用（教科書的外觀）
發行屬性	作者；費用；容易取得；與發行者溝通管道（教科書出版發行的特性）

二、對民眾與家長行銷與溝通一綱多本之理念

　　一綱多本教育制度強調教師專業自主與多元彈性，原則上學生只要讀通一個版本，便可應付升學考試。但多數學生與家長擔憂題目係出自某版本，反而要求孩本研讀各版本教科書，造成更多的壓力，如此使得一綱多本教科書制度淪為污名。是以，教育當局有必要投入行銷資源，並透過多元溝通管道宣導相關理念，以解決民眾與家長之疑慮。

三、落實教師專業的選書能力

　　一綱多本教科書制度可展現教師專業能力，可惜的是，學校教師在此能力上較為不足，治本之道應由師資培育過程中著手，開設相關課程，培育相關理念；治標之道則應搭配在職教師專業進修，進行理念之宣導。當前教師不應是「教書匠」之傳遞角色，而應扮演轉化型之知識分子（Transformative Intellectuals）。教師必須具備選用教科書的專業知能，具備批判專業知能，選擇合宜的教材推動教學的進行，以提昇教育品質。

四、政府可寬列經費給予補助

　　一綱多本教科書制度對於學生轉換環境時所產生的教科書使用困擾，學校行政作業不便，家長經濟負擔更是龐大，是以，政府應可寬列經費補助學生與家長或建立合理的議價機制，減輕家長的購書壓力，以達成教育機會均等之理想，兼顧公平正義。

五、落實府際管理與合作

　　教育政策最怕中央政府與地方政府各持立場、相互對立。不同教育行政機關的職權不同，法律認知也不同，難免發生爭論，落得互信基礎不足，府際關係更會破裂，這絕非全民之福，因此建議中央與地方可建立協調機制，定期協商議題（吳清山，2007）。是以，教科書制度可由中央與地方攜手合作，共同營造良好的府際關係（Intergovernmental Relations, IGR），討論出可接受的理念，尋求解決方案。

陸、結語

　　本文首先由教科書的意涵切入，並論文教科書的四大制度，再論述教科的功能與使用態度，接著說明當前教科書一綱一本與一綱多本的爭議點，最後提出相關的因應策略。由上述內文可知，教科書是教師教學的主要媒介，傳統以來，教師仰賴教科書極深，而近來因多元化後現代思潮，教科書面貌多樣化，教育工作者不應再以狹隘觀點看待教科書，政府面對政治壓力與民眾需求，更應作到行銷與宣導的措施，並配合教科書評鑑、經費補助與教師專業化之提昇等配套方案，方可使一綱多本教科書制度落實於教育現場，減少不利因素之衝擊。

參考書目

王家通（1996），主要國家教科書制度的比較─兼論我國現行制度的比較。臺灣教育，543，8～11。

江姮姬（2001）。從哈伯瑪斯的「溝通行動理論」探討我國教科書審查制度。國教學報，13，135～168。

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莊懷義、謝文全、吳清基、陳伯璋（1990）。教育問題研究。臺北：國立空中大學。

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