一綱多本的發展沿革、歷史敘述

撰文◎高謙（教育所博士班研究生）


壹、前言
　　教科書係一種具體教育內容的具現化，在性質上來說，是教師在實施教學與評量，達成教學目標的工具，也是中小學生得到知識的主要來源。教科書在課程與教學中連結，可維持教育文化的傳承。眾所皆知，教科書不是一成不變，而是必須透過不斷發展而來，教科書不是學習的唯一教材，也不是聖經，它僅是傳遞知識與文化的教育商品而已（張芳全，2008）。

　　因此，教科書一綱多本是臺灣近年來國民教育改革的訴求重點之一。我國於一九九六年，行政上決定實施國小全面開放審定制；一九九九年，法制上修法確立「審定為主、國編為輔」的規定；二○○四年，國立編譯館已全面退出國中小教科書編輯，僅為九年一貫課程之審定機關。其主要訴求在於去除一元化的思想或意識型態，藉由市場競爭提昇教科書品質，以及促進教師的課程專業自主。然而，因為制度上的相關問題未做妥善處置，以致於發生許多問題與質疑（周淑卿，2003）。教科書開放審定後，品質良莠不齊、書價高漲、不同版本導致年級之間銜接困難等問題，引發批評聲浪不斷，甚至時有要求恢復部編版的聲音出現（陳明印，2005；蘇進棻，2006）。
　　本文以下即分別針對一綱多本背景形成因素、象徵意義、政策制訂沿革、現況等內涵，進行進一步的說明，期盼能藉由透徹地瞭解一綱多本的發展沿革與歷史，作為後續探究一綱多本問題與爭議的前導。

貳、一綱多本政策的背景形成因素
　　以下針對我國教科書開放的背景形成因素，分就政治、經濟、社會、文化四個面向進行分析（余霖，2006；黃柏勳，2008）：

一、政治環境
　　政府播遷來臺至一九八七年解除戒嚴這段期間，由於教育是國家活動的重要一環，當時又是國民黨一黨獨大，因此黨國政治介入教科書編制頗深。如實施黨化教育、三民主義教育、復興中華文化的教育等。直到一九八○年代的臺灣，國民黨政權出現危機、黨外反對運動興起等，整體政治環境產生重大質變（詹美華，2004：23～24）。而一九八九年教科書未開放前的統編本教科書被認為是政府控制人民意識型態的工具，因而教改團體、自由派學者結合當時的反對黨，將打倒國編版教科書作為努力的目標。解嚴之後，由於各方勢力的拉扯，教科書的內容已漸趨純淨，但國編版教科書的存在仍有人放心不下，因此斬草除根的策略就是實行一綱多本，以徹底擺脫政府以政治力控制的夢魘，且受到在野黨的批判，要求開放呼聲不斷，進而邁向多元化之路。

二、經濟環境
　　臺灣國民所得在過去數十年間的國民生產毛額（GNP）幾乎以每年8%成長。在一九五一至一九五二年間，每人平均收入為145到152美元；截至一九八九年到達了6,000美元；一九九三年增進到10,000美元；二○○六年更達到14,000美元。從一九五二年到二○○六年，臺灣每人的GNP增加約九十二倍，顯示臺灣人民的居住水準與生活品質大大提昇，而高技術人力乃是促進臺灣經濟奇蹟的重要因素（修改自劉世閔，2005：15）。九○年代臺灣與新加坡、南韓及香港名列為亞洲四小龍，而教育是促成臺灣經濟成長中最重要的一項元素（Young, 1995：122）。也因為經濟的成長，家長們大多非常關心子女的發展，而懷抱著「望子成龍，望女成鳳」的心態，希望給子女最充裕的教育資源。因此補習、購買大量的參考書成為常態，對於教科書的品質也愈來愈要求，在家長教育選擇權的意識抬頭下，而對教科書冀望能有更多樣的選擇。

三、社會環境
　　一九八七年政治解嚴、一九八八年解除報禁後，民主風氣興起，社會運動不再遊走法律邊緣，民眾開始依據人民團體法成立各種社團，表達意見。如成立「教育人權促進會」、「中華民國全國教育會」等（吳清山，1998：263～264）。此後，民間教改運動如火如荼展開，並訴求解除中小學教科書的管制，反對教科書中不當意識型態的宰制及鼓勵民間參與教科書編輯，教科書開放便成為一種社會的期待與議論的中心。
　　此外，在九年一貫課程實施之前，國民中小學藝能教科書已率先開放民間編寫。由於藝能科不是高中入學考試的科目，社會各界對於其關注有限，而民間版藝能科教科書亦具特色，證明了開放教科書的政策是可行的。由於業者有相當的利潤，因此出版業者莫不期待九年一貫課程的推出，展開遊說動作頻繁。

四、文化環境
　　在傳統社會裡，人們僅能在有限的空間內經營社會生活。但自從十九、二十世紀開始，資訊科技突飛猛進，傳統農業經濟、工業經濟轉換成為知識經濟，臺灣社會逐步邁入多元文化社會與後現代社會。現實生活中，傳播媒體出現的訊息是多元、富變化的，但傳統教科書的內容卻是刻板、毫無生趣的（歐用生、楊慧文，1998：26）。解嚴之後，政治力的萎縮造成社會力的解放。各類政治、宗教、社會團體莫不企圖以教育為工具，實踐其獨特的理念，因此向教育部施壓以參與修訂課程綱要者有之；爭取參加課程委員或教科書審查委員有之，其手段就是在教科書之編寫過程中，有意或無意地將其信仰的價值納入教科書，以影響學生。因此，在自由市場與資本主義消費的文化帶動下，傳統一綱一本的教科書便似乎成為一種霸權力量，因而引發某些人士的不滿，進而要求權力的解構，欲讓教科書多元化與市場化。

參、一綱多本政策的象徵意義
　　在當時的時代脈絡下，教科書審定本的開放象徵著「知識解嚴」與「教育自由化」，在課程政策上具有兩大意義（周淑卿，2003）：

一、課程內容的多元化
　　開放編輯後的教科書，正式成為市場上的商品，知識在政治經濟體制中也像是一種商品，一種文化生產的資本和消費體系所形成的商品。如同其他商品上市一般，出版商欲獲取利潤，須掌握消費者（學生、家長、教師）的喜好與需求，評估市場走向，網羅一流人才，選擇知識素材作最佳的組織安排，甚至要配上最精美的包裝，輔以相關的副產品（教師手冊、視聽教具、自學教材），加上完善售後服務（辦理教師進修、免費研習活動），以提高市場競爭力。由於編輯群的不同，對知識選擇與組織的觀點就有異，在適當的教科書審查制度下，各種意識型態、各類觀點可以百花齊放。
二、課程權利的重新調整
　　在我國的國訂課程架構下，課程標準由教育部不定期邀集相關學者及專家進行修訂，舉凡必選修科目、時數、實施通則、各科教材大綱、教學實施要點等，均有詳細規定。以往在課程標準訂定之後，由國立編譯館組成教科書編輯委員會據以編輯成教科書，教室裡的教學、校內評量、升學考試則依據教科書進行。在一連串的程序中，中央政府握有最大的權力。
　　教科書開放，連帶出現的是教科書審查方式的重新建立及學校選擇教科書的自由，於是課程不再侷限於唯一的教科書框架中，教師可選擇對本身教學與學生學習最有利的教科書，擴大教師在課程決定上的權力，因此學校在課程上的自主性亦往前推進。

肆、一綱多本政策制訂沿革
　　自一九六八年後，臺灣教科書由原本的一綱一本逐步成為一綱多本；從原本的國編制，國編、審定併行制，開放成為審定制。然而，政策規劃難以十全十美，解決了某些問題，往往又衍生其他的問題。近幾年來，因為教科書開放爭議不斷，於是有地方政府開始發聲，在法律邊緣主張恢復「權宜式的一綱一本」，引起中央與地方教育主管機關的論戰。以下將一綱多本政策的政策規劃歷程與內容、法制化歷程，分別列表說明，以瞭解整體一綱多本政策制訂的沿革。
【表一　國中小教科書開放的政策規劃八階段】
階段
政策規劃歷程與內容
國中小全面一綱一本（1968～1989）
1968年2月，在「革新教育注意事項」中明示：「今日我國各級之學校不論小學、初中、高中之課程、教材與教法，希根據倫理、民主、科學之精神，重新整理，統一編印。」教育部照此一指示，指示國立編譯館負責編印國中小教科書，且統一供應
國中藝能科一綱多本，且國編與民編同時存在（1989～1991）
1998年2月，「第六次全國教育會議」達成教科書自由化的決議，將非關民族精神教育的科目開放由民營業者編輯送審。部長於131、132次主管會報指示採「國編與審定併行制」。自1989年開始，將國中藝能科、活動科逐年開放為審定本。此時期非聯考科目，國編與民編同時存在，但聯考科目只有國編本
國小藝能科一綱多本，且國編與民編同時存在（1991～1996）
延續上一階段國中作法，國小自1991年起，將音樂、唱遊、體育、美勞等藝能科加以開放，國編與民編同時存在，但一般科目只有國編本
國小所有科目一綱多本，且國編本與民編同時存在（1996～2001）
教育部長於1994年12月9日聽取「開放國民中小學教科書為審定本」研究處理情形簡報，並於會中指示開放之原則和基本作法。國民教育司根據此指示，立即成立「研議擴大開放國民小學教科書審定事宜專案小組」，經歷5次研議後決定，自1996年起，全面將國小教科書逐年開放為審定本，並保留國編本
國小所有科目一綱多本，但國編本分4年逐年退出（2001～2002）
上一階段雖然國編本占有率逐年下降，但因其係使用政府資源進行編輯，故受到民間業者質疑，認為有不公。因此，立法院在審查國立編譯館預算時，有多次刪除編輯預算的提議，甚至經由法律修正，將《國民教育法》第8條修正為：「國民小學及國民中學之教科圖書，由教育部審定，必要時得編定之」，讓國中小教科書編輯從此成為以審定為原則，以國編為例外的制度
國中所有科目一綱多本，但國編本分3年逐年退出（2002～2005）
1999年，《國民教育法》雖已確立審定制，惟九年一貫課程實施在即，為避免出版社依照舊課程編輯標準所編之教科書僅使用一、兩年後，因新綱要實施而作廢，爰配合九年一貫課程實施之。至此，我國中小學教科書正式邁入全面民間審定制時代
國中小所有科目一綱多本，但數學、自然與生活科技，部編與民編同時存在（2005～2006）
面對各界對一綱多本的反應，教育部特選擇知識結構性較強的「數學」、「自然與生活科技」兩個領域，委請國立教育研究院籌備處組成編輯小組，開始編輯部編審定教科書，提供師生家長更多選擇
地方層級主張恢復一綱一本之聲興起
（2006～2007）
有鑑於一綱多本所造成的負面效果（如學生升學壓力加重、家長經濟負擔加深、課程銜接問題等）以及地方政府決策者的政見支票，地方政府開始有恢復教科書一綱一本的政策規劃產生。相關新聞報導如下：
根據北市教育局規劃，最快將從97學年度國一新生實行單一版本教科書，100學年度高中職入學時，北北基將共辦基測。北市教育局副局長林騰蛟指出，「一綱一本，共辦基測」是回應家長與學生的課業與購買教科書負擔的改良方案（中國時報，2006/12/22）
北縣「96學年度推行一綱一本教科書公聽會」於1月11日在縣府舉行。北縣教師會理事長邱漢強表示，該會問卷調查顯示，六成五教師贊同一綱一本；七成認為一綱一本對教學較有助益；九成五表示一綱多本後學生補習增加。因此教師會接受「北縣教科書一綱一本政策」在不違法、尊重教師專業、考量學生程度與地區差異的前提下，可在選書技術上作調整（中國時報，2007/1/12）
「一綱一本不一定要大張旗鼓來做，彰化縣已經推動寧靜革命。」彰化縣教育局局長吳錫勳說。嘉義縣3年前開始逐步推行統一版本教科書，目前約九成學校選用同一版本，接近「實質統一」；彰化縣也從去年開始推行「教育自保方案」，推薦各校採用票選第一的教科書版本，其在第一年就有七成學校響應（聯合報，2007/1/29）
（資料來源：黃柏勳，2008）

【表二　國中小教科書一綱多本政策法制化歷程】
時 間
說 明
1993年9月
教育部修正公布「國民小學」課程標準，85學年起逐年實施要點規定。一般學科教科書由國立編譯館編輯，藝能科及活動科目由民間編輯送審
1994年4月
立法院教育、預算委員會審查84年度中央政府總預算，通過附帶決議：「教育部應於2年內全面開放審定教科書，並向本院提出報告，審定標準由教育部定之。」（提案委員15人）
1994年6月
依據立法院第二屆第三會期教育、法制、財政委員第一次聯席會議紀錄，由周荃委員及陳光復委員臨時提案：針對國民中小學教科書是否應全面開放由民間編印，邀請教育部長專案報告？表決通過：「教育部應於2年內全面開放審定教科書，並向本院提出報告，審定標準由教育部定之。」（在場委員16人，贊成者9人，記名反對者3人）
1994年10月
教育部修正公布「國民中學」課程標準，86學年起逐年實施要點規定。一般學科教科書由國立編譯館編輯，藝能科及活動科目由民間編輯送審
1994年11月
教育部成立「研議擴大開放國小學教科書審定本事宜專案小組」
1995年2月
教育部宣布，國民小學教科書配合新課程標準之實施，自85學年起全面逐年開放為審定本。為確保品質無虞、供應無缺、價格平穩，國立編譯館繼續編輯國語、數學、社會、自然、道德與健康等五科教科書，與民間版本一併送審發行。同時，為達到編審分立，教育部將國小教科書審查之行政作業委託臺灣省國民學校研習會辦理
1996年4月
立法院教育、預算委員會審查86年度中央政府總預算，部分委員主張中小學教科書應全面開放審定，國立編譯館應退出教科書編輯。郭部長表示，今後課程標準、教科書的修訂大約2～3年做一次
1996年9月至12月
教育部自9月至12月分區舉辦公聽會，蒐集意見，研議國中、高中教科書開放事宜
1996年12月
行政院教育改革審議委員會正式提出「教育改革總諮議報告書」，建議教科書之編輯業務應由統編制改為審定制
1997年4月
立法院教育、預算委員會審查87年度中央政府總預算，部分立委對國中教科書未開放，表達強烈不滿，與教育部官員發生激烈辯論。最後通過附帶決議：「教育部吳部長於1997年4月17日於立法院預算審查第七分組宣示，國中小課程綱要應於1998年9月公布，1999年5月開始接受國中民編教科書送審，不得再藉故延後開放國中教科書」
1997年4月
教育部成立國民中小學課程發展專案小組，由林清江考試委員擔任召集人
1997年6月
教育部「國民中小學課程發展專案小組」召開第二次會議，通過預定工作進度表：
1998年9月：公布「國民教育九年一貫課程總綱綱要」
.1999年9月：公布各學習領域課程教材綱要，並公布教科書審查相關規定，民間開始編輯教科書（編輯1年）
2000年9月：政府開始接受審查民間版本教科書（審查1年）
2001年9月：九年一貫課程開始實施
2000年4月
教育部函示委託國立編譯館負責辦理國民中小學九年一貫教科書審定事宜
2000年6月
教育部頒訂「國民小學及國民中學教科圖書審定辦法」
2002年10月
立法院審查92年度中央政府總預算，通過附帶決議：「國立編譯館應立即恢復編印國中小學教科書之業務」
2002年12月
立法院審查92年度臺灣書店預算，通過附帶決議：「教育部應停止民間業者編寫九年一貫國民中小學教科書業務，立即由國立編譯館統一編印，以杜絕教科書開放民間版本後，因一綱多本加重學生家長經濟負擔、學生學習壓力等諸多亂象」
2003年1月
教育部發表政策說帖，指出：「部編本與民間本並行制具備全面開放及平衡市場機制的優點，是現階段最佳選擇。」於是教育部選擇知識結構性較強的數學、自然與生活科技兩個領域，委請國立教育研究籌備處組成編輯小組，開始編輯審定本教科書，並於94學年度正式推出
（資料來源：黃柏勳，2008）

伍、一綱多本政策現況
　　二○○二年中小學教科書完全開放後，整體教科書執行現況可分編輯審查、行銷、選用等階段（李進丁，2003：97；黃亦碩，2005：108；藍順德，2002：15～17）：

一、編輯審查階段
　　主要的編輯人員共包括：教科書業者、直轄市、縣（市）主管教育行政機關或學校。不過，目前編輯的工作主要還是教科書業者，而其相關人員可分為教科書業者內部的編輯行政人員及編輯團隊。主要的編輯運作方式，是從出版業者邀請主編籌組編輯團隊開始，待編輯團隊完成教科書並交給出版業者的行政人員，再由業者完成書稿後送審，出版業在完稿送審後，審查單位的行政人員依行政程序，交審查委員會審查，審查委員會提出審查意見後，再交回審查單位，審查單位便將審查結果通知業者，出版業者再根據審查意見做討論修正或者停止送審，修正後再送審，如此直到審查通過為止，再由國立編譯館發下審定執照，出版業者即可將教科書出版上市。

二、行銷階段
　　出版業者為了推銷教科書，爭取60億的商機，便會採取各式各樣的行銷方法，例如：贈送教具、舉辦教科書說明會、研習會等，並提供售後服務以期提高教科書的占有率。此外，為了解決教科書業者不當的行銷方式所引發的問題，教育部擬定「公平交易法對於審查合格之國民中小學教科書出版事業銷售行為之規範說明」，以規範出版商的銷售行為。

三、選用階段
　　依據二○○四年九月所修訂的《國民教育法》第八條之二的規定，教科書的選用由校務會議訂定教科圖書選用辦法，並公布選用之。整個教科書的選用流程是先組織領域教科圖書選用委員會，由教務主任擔任召集人，邀集教學組長、設備組長、教學研究會召集人、任課教師與家長代表組成，學校再公布教科書選用程序與時間表，並蒐集相關教科書版本或資料，由任課老師依據教科圖書選用評審表加以初步評選，然後將評選表及相關資料送至教科圖書選用委員會，並擇期召開會議共同研商決定版本，整個程序應做成紀錄，然後陳送校長核閱並公布結果。

陸、結語
　　一綱多本的制度，主要希望能透過教材的市場競爭，提昇教科書的品質，並藉由課程權力的下放，提昇教師的專業自主，幫助學生得到適性學習。在全球化、民主化、自由化的多元社會思潮衝擊下，教科書從統一的國編版走向開放的一綱多本制度，其理念符合世界潮流，也代表著民主進步。然而，任何一項教育的改革都有如一場社會的革命，不僅是制度的改變，更象徵著價值文化的調整，因此改革要落實並不容易，而這正是改革不需不斷推出的原因（引自：葉興華，2005）。本文針對一綱多本背景形成因素、象徵意義、政策制訂沿革、現況等內涵進行說明，期盼能藉由透徹瞭解一綱多本的發展沿革與歷史，作為後續探究一綱多本問題與爭議的前導。



參考書目
余霖，（2006）。從一綱多本談教育改革。臺灣教育，647，10～13。
李進丁（2003）。國民中小學教科書選用需知、選用過程與實務探討。載於社會學習領域基礎研習手冊，95～100。臺北：教育部。
周淑卿（2003）。今是昨非，抑或昨是今非？教科書一綱多本爭議之分析。國立編譯館館刊，31，12～21。
張芳全（2008）。一綱多本的問題與對策。2008年7月3日，擷取自北北基一綱一本及共辦基測網站http://ppk.tp.edu.tw/
陳明印（2005）。從行政角度談國中小一綱多本之發展。研習資訊，22，18～42。
黃亦碩（2005）。教科書開放之探究。教育研究，13，105～114。
黃柏勳（2008）。臺灣中小學教科書一綱多本政策制訂過程分析。學校行政雙月刊，53，254～271。
葉興華（2005）。談國中小學課程「一綱多本」的現在與未來。研習資訊，22（3），54～61。
藍順德（2002）。教科書審定制度運作之問題與改進建議。課程與教學季刊，1，13～26。
蘇進棻（2006）。九年一貫「一綱多本」教科書政策衍生問題與因應對策。教育研究與發展期刊，2，63～91。


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