教育新思維

教科書一綱多本檢討與策進

撰文◎李謙（補教名師）

壹、前言─時事評述

　　有關教科書一綱一本及一綱多本的爭議，自九十年開放迄今爭議層出不窮，在九十六年由臺北市針對此一爭議首先發難，提出北北基（臺北市、臺北縣、基隆市）「一綱一本，共辦基測」政策，除一方面是回應社會期待，另一方面，也希望能促使教育部正視一綱多本政策所造成的問題（臺北市政府，2007）。惟在當時，教育部指責臺北市政府的一綱一本政策違法，並禁止地方政府建議學校選用教科書，而臺北市政府則係認為中央擴張法令，干預地方自治權限，故聯合其他七縣（市）向司法院大法官聲請釋憲。

　　九十七年政黨又再度輪替，但臺北市政府對於「一綱一本，共辦基測」政策並未有所鬆動，經過教育部與臺北市政府等縣（市）磋商後，北北基三縣（市）則重新定調「一綱多本選一本」及區域選書等方向，並讓這三個縣（市）公私立國中評選教科書，以作為接下來共辦基測之參考用書。同時，北北基三縣（市）宣稱仍回到國民教育法第八條規定，各校最後選用的教科書版本，仍須經校務會議通過後才能選用。

　　由上述可知，看似教育部與北北基三縣（市）爭議已落幕，但其所獲得結論如須經各校均同意所選用的教科書，是否有回到過去一綱一本政策之慮；另所評選出來的教科書作為辦理基測之依據，同樣是否和過去一綱一本的政策相符，這些疑義都留待後續發展。爰此，本文首先針對教科書開放政策始末說明；其次對於教科書一綱多本的實施予以檢討分析，最後提出教科書一綱多本的改進途徑。

貳、教科書開放政策始末

教科書在教育的歷程中占了極為重要的地位，雖然教科書只是課程的一部分，甚至有些學者認為教科書只是教學的參考、學生學習材料的一部分，但對教師而言，卻是教學過程中最重要的教具。國內外相關的研究顯示，中小學教學內容和活動，大多依據教科書和教學指引；而學生的學習活動方面，至少有75%的課堂時間和90%的家庭作業時間是花在課文上。顯然地，教科書不但是教師教學的主要依據，同時也是學生學習的重要材料（游家政，1998）。過去我國在五十七年實施九年國民義務教育後，教科書一直都是由國立編譯館依據課程標準所編寫、印刷及分配，而隨著七十六年政治解嚴後，教科書也逐漸走向統編制與審定制並行原則。雖然教科書逐步開放，但仍無法滿足大眾需要，因此在八十三年第七次全國教育會議中，正式揭示研議國中小教科書全面開放編輯的可行性，並自八十五學年度起，國小教科書全面開放為審定本，至九十三年起，國立編譯館退出國民中小學教科書編輯，僅為九年一貫課程之審定機關（蘇進棻，2006）。至於教科書開放整個過程，如下表一所示：

【表一　我國教科書開放政策大事紀】

年份	事件重點摘要
1968（57年）	教科書採統編制，並由國立編譯館統一供應
1989（78年）	開放國中非聯考科目為審定制，由民間編印，而國立編譯館審定之
1990（79年）	開放國小藝能科及活動科、國中職業選修科、高中選修科教科書由民間編印，並交由國立編譯館審定之
1996（85年）	行政院教育改革審議委員會正式提出「教育改革總諮議報告書」，建議教科書之編輯業務應由統編制改為審定制
1999（88年）	國民教育法修正第8條之2前段規定：「國民小學與國民中學之教科圖書，由教育部審定，必要時得編定之。」此為教科書開放重要法源依據
2000（89年）	教育部頒佈「國民小學及國民中學」教科書、圖書審定辦法，同年又公布《國民中小學九年一貫課程暫行綱要》，90學年度九年一貫課程在國小一年級開始實施，91學年起，國民中學教科書全面開放審定
2002（91年）	配合九年一貫課程的實施，教科書全面開放由民間編輯，國立編譯館退出教科書編輯，只負責教科書審定工作
2003（92年）	教育部決定採取部編本與民編本併行制，以供學校及教師多一種的選擇

（資料來源：修改自周祝瑛，2003，152；張芳全，2007，61；秦夢群，2006，114）

　　教科書政策由原先的統編制，到統編審定並行制，再到最後的審定制，及最近部編本與民編本併行制，其過程中蘊含著意識型態的多元發展，即免去過去教科書易淪為某種特定意識型態的傳輸工具。隨著教科書市場的開放後，所有對教育有興趣的書商都可以參與教科書的編輯工作，教科書不只成為一種商品可以讓大家挑選外，對於民眾而言，更是增加了參與教育的機會。因此，教科書開放確實帶來教科書水準提昇、提供民間參與機會、發揮教師專業自主等功能。同時，在開放之下也帶來些許問題，如教科書品質優劣不一、書價上揚家長負擔大、課程銜接混亂、學生學習困擾等問題，而這些問題在以下敘述將會逐一檢視說明。

參、教科書一綱多本的實施檢討

　　綜上所述，大致可瞭解教科書開放歷程。至於所謂教科書「一綱多本」（Many Textbooks on One Guideline），係指教科書之編寫是遵循一定的課程綱要，但可允許各種版本教科書的呈現，也就是說，課程綱要統一，而教科書版本具有多樣性（吳清山、林天祐，2006）。隨著教科書一綱多本實施，確實對教科書發展有所裨益，但也帶來許多批評，如國立教育資料館於二○○五年出版「二○○四年國民教育政策問題調查報告」研究發現，國小教育人員及家長等對於一綱多本政策的支持率僅占44.4%，實施滿意度低至29.1%；而國中教育人員及家長等對於一綱多本政策支持率亦只有35.7%，實施滿意度更低至21.8%。他們並認為，教科書一綱多本產生的問題，對於學校、教師、家長甚至學生都造成莫大壓力（吳清山，2007），由此可知，教科書一綱多本政策的問題亟具複雜性。爰此，以下從教科書編輯、審查、選用、評鑑等四方面，分析一綱多本所帶來的問題（李謙，2007；張芳全，2007；黃政傑，2007）。

一、編輯問題

教科書編輯人才不足：

在教科書開放民間編輯後，出版社業者面臨了優秀編輯專業人才難尋的困境，且又九年一貫課程所需的教材內容不少，要針對不同的領域進行編輯，並同時兼有理論與實務的編輯人才實在不多，故有關教科書編輯專業人才勢必匱乏。

編輯時間過於倉促：

在教科書為審定本之後，政府便開始退出教科書的研發工作，並由民間出版社從事研發編輯等工作。但在九年一貫課程及高中新課程公布實施之後，審定版教科書編輯必須吸收課程遽變下的研發工作，因此在研發編輯品質上較有參差不齊等情形，再加上新課程的實施期程又十分緊迫，教科書如能如期通過審查就已相當難得了。

二、審查問題

教科書專業審查人才不足：

教科書審查人才是否具備資格一直是編輯者所質疑的焦點，尤其擔任教科書審查人員必須具備學科專業知能、課程專業知能，以及教學及教科書編審的經驗，而長期以來封閉、統編的教科書制度，不僅學者與教師少有審查教科書的經驗，且鮮少專業師資培育機構針對此項去培育有關的人才，因而形成了民間教科書業者與審查單位互搶編輯專業人才的窘境。

缺乏明確而具體的審查標準：

雖教育部於八十九年公布《國民小學及國民中學教科圖書審定辦法》，但其只有規範審查程序、資格，以及過程事項，均無對審查標準有何深入明確的規定及說明。再加上，現行教科圖書審查委員會是一個臨時的組合，且審查的標準尚未建立，即使現在發展所謂的評鑑規準模式，仍是處於研究階段，使用於現場的實用性仍待考驗，造成民間編輯者無標準可依循，除不易編輯外，也影響到教科書審查的公信力。

編輯者及審查者彼此之間溝通不良：

教科書編輯者與審查者之間相互猜疑批評等之情事時有所聞，主要係因審查不公開，因而審查結果常造成教科書的編輯者質疑審查標準何在？認為審查委員主觀意識過強，不尊重各出版單位編輯者，並將編輯者所編輯教材任意退回，這也造成彼此間溝通不良等問題。

三、選用問題

教師部分：

課程與版本銜接的問題：由於學校校務會議並無議定選用教科書之標準，如此將可能造成不同學年間所選版本的不同，而影響課程內容與安排上的銜接問題。此外，不同學校所選用的版本對於日後遷調學校的教師或轉學的學生，亦會產生適應上或學習上的困擾。

忽略教科書品質問題：有部分教師選書以簡單易教或能提供教具者為優先考慮，未深入瞭解教科書的品質。

教科書選用適切性的問題：在小規模的學校大多由一、兩位教師決定教科書的選用，但是否能確實依據妥適客觀的標準選用教科書，備受質疑。即使大型學校教科書的選用，其中也夾帶利益豐厚，甚至有可能因為回扣或各項利益而誘使學校教師等決定教科書選用，使得教師忽略教科書品質等問題。

選用教科書期限的問題：由於教科書是分冊送審，學校選用時只能分冊或分年選用，不能以先前選用版本決定之後各冊的選用版本，以致出現前後選用的教科書版本不同，而必須處理教科書內容銜接的問題。

教師個人適應問題：首先，教師長期以來缺乏選用教科書的經驗，且師資培育階段也未有此專業的課程，造成教師選用、使用與評鑑教科書的專業知識不足；其次，教師沒有改變教科書的使用與教學態度，有許多仍以照本宣科或傳統的教學方式來灌輸學生所需的知識。

家長部分：

過去統編本教科書費用均由政府負擔，家長自然未感受到教科書費用的負擔，如今教科書一綱多本，除購書費用增加數倍，且還要購買參考書、評量等更是可觀。同時，為應付一綱多本，再將小孩送至補習班，補習班的費用又是一筆不小的開銷。

學生部分：

版本更迭且錯誤偏多，不利學生學習：自教科書實施一綱多本後，有些學校在選用教科書上，常有不同年級使用不同版本教科書的情形，此舉不利學生系統性的學習，同時對於一些本身適應不良或家長搬遷、轉換工作需要轉學的學生，造成學習上莫大困擾。此外，由於教科書一綱多本政策推行過於倉促，而未有完整配套措施，也造成教科書錯誤偏多，這些都主要在於出版社急著將投入資金賺回，沒有經過嚴謹過程就直接送審，教科圖書審查委員會則如同橡皮圖章，而未發揮監督把關的角色，使得印行後的教材錯誤百出，影響學生學習成效。

版本甚多，造成學生學習壓力：由於國中基本學力測驗等入學制度目前仍安在，因此，實施教科書一綱多本後，為應付入學考試，考生不得已只好研讀各種版本教科書，反而增加學習負擔。同時，又深怕無法掌握每一版本教科書之精要，只好求助於補習班，造成學生睡眠減少，不利身體發展，也因為學習壓力過大，除有焦慮、情緒障礙等病症外，嚴重者甚至有自殘或自殺等情形，此皆時有所聞。

書價昂貴，造成教育機會不均等：茲因紙張等原物料上漲，教科書價格也上漲，且一綱多本政策實施，對於弱勢、清寒學生更是無力購買，更遑論課後前去補習或從事各項學習輔導活動，再加上無法獲得教育資源上的補助，造成學習不利，影響未來發展，如此結果反而形成如包爾斯和金蒂斯（S. Bowles ＆ H. Gintis）提出的社會再製理論（Social Reproduction），也就是教育在為社會階級之間不平等現象，尋求合理的藉口。

四、評鑑、回饋及修正問題

教科書評鑑標準與審查要點混淆：

現行對於已通過審定的教科書有效期限為六年，雖然《國民小學及國民中學教科圖書審定辦法》中的第十三條指出，若有修正之必要時得依第九條規定辦理。但第二十三條規定，教科書已申請審定者，若擅自變更審定之教科書內容，經查屬實後，審定機關應廢止其審定執照並公告之。再者，第九條到第十三條觀之，審定版教科書的修正除課程綱要改變，否則仍須教育部審核通過，如此一來，除教科書所謂的評鑑標準與審查要點相互混淆之外，其審查權與是否修訂的評鑑權仍在政府手上。

教科書評鑑制度仍依附在其審查制度之下：

目前教科書評鑑項目仍是以《國民小學及國民中學教科圖書審定辦法》為主，而非研究明訂的教科書評鑑標準所得。同時目前為止仍無法明白指出審定制教科書的評鑑辦法及要點，而所謂修正與回饋也僅止於教科書的審定階段。因此教科書的評鑑還是只能依附在審查制度之下，尚無法脫離出來，故並未有所謂真正的教科書評鑑。

目前教科書評鑑制度輕總結性評鑑而重形成性評鑑：

目前教科書發展中進行許多形成性評鑑，如編輯者在教科書試用時發現問題，進行審查時由審查委員提出修正建議；甚至學校選用教科書時，教師又能針對不同教科書進行評鑑。據上，如此形成性評鑑對於教科書品質固然有所助益，但缺乏總結性評鑑，除無法針對教科書的內容進行分析比較外，也難以區辨其實際使用上的利弊得失；再者，無法和各版本教科書進行比較式的評鑑，自然無法整體性評比，此對教科書品質的保證確實有所影響。

肆、教科書一綱多本的改進途徑

　　由上述教科書一綱多本政策問題可知，一綱多本的問題絕非僅有學生學習壓力增加而已，事實上，從教科書編輯、審查、選用及評鑑等一連串過程所構築而成的問題，而針對這些問題，爰提出以下改進策略以供參考（李謙，2007；吳清山，2007；張芳全，2007；黃政傑，2007；藍順德，2005）。

一、編輯方面

成立完善周延的編輯與審查人才資料庫：

國內不乏許多優秀專家、學者及教師等，但對於編輯教科書的經驗及能力卻都有待加強，故民間編輯單位可以央請之前有完整編輯教科書經驗的人員參與，而非僅有以前民間參考書編輯人員或單純的專家、學者及教師而已。因此，可以成立教科書編輯與審查人才資料庫，並與國家教育研究院及各大專校院師資培育機構相互合作，積極培育相關人才。

強化教科書編輯機制與作業流程：

一般而言，教科書編輯需要三年時間，但實際上，民間編輯者在編寫課程架構與內容僅有一年的時間。因此，教科書的編輯機制和作業流程應具體明確，並能夠具體要求教科書應該具備那些教育內容與課程規劃，同時配合課程標準及考試評量等制度，做完善的配套，以彌補時間上的倉促。

二、審查方面

成立民間監督教科書審查機制：

目前《國民教育法》第八條之二規定：「國民小學及國民中學之教科圖書，由教育部審定，必要時得編定之。」是以，為強化審查監督教科書品質，可修正相關條文，讓民間學術專門團體所組成之委員會進行監督，抑或應成立獨立於政府專責審定教科書單位以外的民間審查團體，同樣依照課程綱要或其他標準進行專門審查，以促進教科書的進步。

研訂整體教科書審查制度：

過去有人批評教科書審查制度只為形式審查而已，此絕非好現象。教科書審查人才應是一流人才方能為教科書的品質把關。因此包含從教科書送審方式、審查標準、溝通程序、出版時程等，讓編輯者得以整體規劃。甚至應同步實施「分段送審」及「全套送審」，讓有能力、意願的出版社得分段或一次編完教科書送審，也讓學校教師有機會選用整套教科書。是以研訂整體教科書審查制度則已成為刻不容緩之事。

三、選用方面

讓教科書選用制度透明化：

各縣（市）政府及各級學校在選用教科書時，應朝向讓教師、學生與家長等人有權參與教科書的選用過程，並將選用資訊透過正式的媒體資訊公開，減少在選用時有黑箱作業之疑慮。

落實教科書選用後的評鑑：

教科書選用後，各級選用單位應依照自己的使用情況進行教科書使用評鑑，評鑑使用情況如何，包含內容是否有所偏誤、排版是否合乎需要、價格是否合理等，俾讓使用人員在未來選用教科書上有明確參考指標。

建立合理教科書議價制度：

民編版教科書價格偏高，常為社會所詬病，雖然目前教育部已經指定縣（市）辦理教科書聯合議價，教科書的價格也有下降的現象，但對於家長而言，負擔仍然沉重，故未來政府應建立合理適切的教科書議價制度，讓聯合採購小組與出版社進行商議，以有效平穩教科書價格。另仍須針對弱勢族群進行教科書的補助與優惠配套措施，以降低弱勢族群學生及家長的購書負擔。

教師在選用教科書須具有正確價值觀：

教科書對教師教學而言，至為重要。因此，教師如何選擇所使用的教科書，以下提出十點建言（葉興華，2007）：

調整使用教科書的習慣，且讓教師體認善用教科書之必要。

教師應熟讀九年一貫課程綱要，並掌握教科書的課程內涵。

落實七大學習領域各項研討，把握教科書使用的深度。

確實參與教科書的評選，選擇最適合學生使用的教科書。

使用教科書時應截長補短，而非照本宣科地使用。

確實估算教學時間，並將教科書的內容作妥適分配。

應依學生起點行為不同，將教科書的內容作最適切的轉化。

充實領域學科知識，將教科書的內容作最有效及意義的連結。

慎選補充各種文本等資訊，以補充教科書內容不足之處。

指導學生正確使用教科書，減輕學生學習時的負擔。

四、評鑑方面

建立周詳教科書的評鑑機制：

要提昇教科書的品質，「事前審查」與「事後評鑑」都將有利於教科書的品質維繫，並有利其發展。因此，可透過教科書專業評鑑委員會的設立、教科書評鑑網站的成立、評鑑資訊的公開與各縣（市）政府施行教科書評鑑的績效責任要求等，建立完善的評鑑機制。

教科書評鑑項目應該法定化、多樣化與公開化：

九年一貫課程綱要對於教科書的評鑑、修正和回饋，僅只有原則性的規定，所以評鑑的標準項目應該法定化、多樣化及公開化。評鑑單位除了中央教育行政機關外，更應該落實學校本位評鑑，並將評鑑項目獨立於審定項目外，同時，更要落實教科書的形成性與總結性評鑑，如此對於教科書的評鑑與修正上，方有其真正的意義。

伍、結語

本文先從教科書開放政策沿革予以論述，並針對教科書一綱多本之下所衍生的問題進行分析，最後並提出改進途徑。爰以下針對本文所述教科書一綱多本的問題與改進，歸納如下表二所示：

【表二　教科書一綱多本政策問題與改進對策】

項目	問題	改進對策
教科書編輯	教科書編輯人才不足 編輯時間過於倉促	成立完善周延的編輯與審查人才資料庫 強化教科書編輯機制與作業流程
教科書審查	教科書專業審查人才不足 缺乏明確而具體的審查標準 編輯者及審查者彼此之間溝通不良	成立民間監督教科書審查機制 研訂整體教科書審查制度
教科書選用	教師部分： 課程與版本銜接的問題 忽略教科書品質問題 教科書選用適切性的問題 選用教科書期限的問題 教師個人適應問題 家長部分：購買教科書費用沉重 學生部分： 版本更迭且錯誤偏多，不利學生學習 版本甚多，造成學生學習壓力 書價昂貴，造成教育機會不均等	讓教科書選用制度透明化 落實教科書選用後的評鑑 建立合理教科書議價制度 教師在選用教科書須具有正確價值觀
教科書評鑑、回饋及修正	教科書評鑑標準與審查要點混淆 教科書評鑑制度仍依附在其審查制度之下 目前教科書評鑑制度輕總結性評鑑而重形成性評鑑	建立周詳教科書的評鑑機制 教科書評鑑項目應該法定化、多樣化與公開化

（資料來源：筆者自行彙編）

　　事實上，從本文分析可知，教科書一綱多本係一極具複雜性的問題，除對內與學校教師、家長及學生有所關連外，對外又與法律、政治、書商及各利害關係者亦有所牽連，故在處理上原屬不易。再者，現今所爭論教科書「一綱一本」及「一綱多本」等爭議，均各有其支持論點，無論是現今一綱多本或一綱一本，都難以解決目前學生學習壓力過重的問題。茲因，一綱多本造成學生須學習許多版本問題；但在一綱一本之下，則過於鑽研教科書中一字一句，錙銖必較，如此反而戕害學生創造力之發展，亦為不妥。職此之故，對於化解教科書目前的爭論，首先可採如本文所言，從編輯、審查、選用、評鑑等四部分進行完整周延的改革，以提高教科書品質；其次，倘若欲減輕學生學習壓力，應正本清源，尋找問題根源並加以解決，亦即從目前入學考試制度著手。從目前基本學力測驗改革起，使其真正成為標準參照測驗，用以瞭解學生基本能力是否達到所預期教育目標，或作為補救教學之用，而非現今分發入學之用；再者，則係漸採免試入學制度，最終落實十二年國民教育，而非目前所欲推動的十二年國民基本教育，讓學生均能適性入學。倘能落實前述所言，方能真正平息教科書的爭議，有效降低學生學習壓力，否則僅係針對枝離末節之處大作文章及喋喋不休，卻未能從問題源頭解決，也難以彌平現有的爭議。

參考書目

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