教育新思維

開放陸生來臺就學問題面面觀

撰文◎洪婉郡、李明

壹、前言

　　在全球的架構中，各國紛紛思考如何與中國大陸維持既合作又競爭的關係，這也成為我國必須面對的課題，而由於文化上與地域上的鄰近性，我國比其他國家更具有優勢。而在全球化的發展趨勢下，各國都爭相吸引優秀人才，並積極招收外國學生，臺灣也不例外，尤其是中國大陸因近來經濟的迅速發展，加上學生對高等教育的強烈需求，已成為鄰近的日本、韓國乃至於歐美主要國家積極爭取學生的對象。截至二○○八年為止，在日本的外國學生中，陸生已達60.2%（71,277人）；韓國則有高達70%的外國學生是陸生（44,746人）（教育部，2009）。因此，國內大學為對外彰顯我國高等教育的優勢，進一步提昇國際競爭力，已多次向政府表達對於開放陸生來臺就學的殷切期待。特別是兩岸在語文、文化及生活習慣較無隔閡，透過彼此學子在學習階段的互動交流，不僅對於兩岸的和平發展有正向幫助，更能傳遞臺灣自由民主的價值。

　　加上臺灣高等教育近年來面臨到少子化的威脅，往後幾年間臺灣高等教育勢必面臨招生不足之虞，而使得一些高等教育機構面臨倒閉危機。相對來說，中國大陸每年大約有 630 萬人無法順利進入高等教育機構就讀。在目前，中國大陸人民對臺灣仍然存有嚮往的情形下，如果臺灣高等教育機構能夠招收到其中 5%的大陸學生，臺灣所有大學院校在往後十幾年內就不會發生缺乏學生來源的窘境 （桂宏誠，2007）。

　　近年來，海峽兩岸文教交流相當頻繁，臺灣不少學生到大陸求學，近日大陸宣布臺灣的大學校院可以到中國大陸招生，若能向大陸招生，便可以解決臺灣因少子化現象所帶來的大專校院招生不足（張芳全、趙珮晴、張樹閔，2007）。但開放陸生來臺就學是否真能改善臺灣高等教育環境，並解決高等教育經營的困境？以及陸生來臺後，是否會分享臺灣教育資源，造成臺灣學生相對不利？這樣的後果會如何，值得深究。

　　關於我國高等教育開放陸生來臺就學之發展，臺灣對於開放陸生來臺就學的意見紛歧，以下將就「開放陸生來臺就學問題的發展」、「開放陸生來臺就學之利弊分析」及「開放陸生來臺就學政策的配套措施」等方向加以敘述。

貳、開放陸生來臺就學問題的發展

分析開放陸生來臺就學的問題發展。

　　有關「開放陸生來臺就學問題」的發展，真正形成廣泛討論的議題，係自二○○六年五月立法院立委的提案開始，前任執政黨─民進黨政府一直以涉及政府大陸政策整體考量，要再進一步研議。二○○七年現任總統馬英九先生在宣布參選總統後，陸續釋出「一年內兩岸直航」、「十二年國教向下延伸一年」及「開放陸生來臺就讀大學」等多項施政理念。二○○八年當選總統後，馬英九總統更公開表示，最快將於二○○九年承認大陸學歷，並開放陸生來臺就學。之後，陸委會準備把《兩岸人民關係條例》第二十二條修法，列為優先法案送立院審理。二○○八年底行政院會通過《兩岸人民關係條例》第二十二條及第二十二條之一的條文修正草案，以及《大學法》第二十五條及《專科學校法》第二十六條的修正草案，對開放陸生來臺及採認大陸學歷，這才正式進入法制立法的程序。二○○九年第五屆國共論壇，國、共兩黨達成以下共識：六點二十九項「共同建議」，其中一項為「促進兩岸教育交流合作」，其內容包括「鼓勵兩岸學生互相交流」。

　　二○一○年開放陸生來臺的議題，被擋在立法院教育委員會，引起朝野立委一陣唇槍舌戰，民進黨立委表示，他們堅持「三限六不」（限校、限量、限域；不加分、不影響招生、不提供獎學金、不允許校外打工、不可考照、不可續留臺灣就業）要放入修正草案中，並且明訂持中國學歷證明者，不得參與公務人員、專門職員及技術人員和教育人員任用考試。上述有關開放陸生來臺就學問題的發展，內容請詳見表一：

【表一　開放陸生來臺就學問題的發展】

日期	事件內容
2006.05.09	大陸生來臺讀大學，立委提案促開放。
2006.08.15	陸生來臺交流期限擬放寬延長到半年或一年，但開放大陸學生來臺讀博碩士，涉及政府大陸政策，要再研議。
2007.04.30	大陸官方拋出開放臺灣各大學赴中國大陸招生，教部認為：開放陸生來臺現階段不適合。
2007.06.20	馬英九在宣布參選總統後，陸續釋出「一年內兩岸直航」、「十二年國教向下延伸一年」及「開放陸生來臺就讀大學」等多項施政理念。
2007.08.16	港澳生來臺可攻讀碩博士。原要在港澳地區居留滿八年才認定為「港澳生」，如今縮短為六年；且首度開放港澳生來臺攻讀碩、博士。
2008.04.27	南部私立院校期盼馬蕭新政府能開放大陸學生來臺。
2008.05.14	教育部表示，開放陸生來臺，的確可以紓解私立技專校院招生不足的問題；但是政策要如何開放，不是教育部可以決定的，要看兩岸政策怎麼走。
2008.07.17	教育部研議兩岸教書、研究的開放和陸生來臺就學居留，未來可能加長在臺居留一年或兩年。
2008.07.19	教育部表示，開放大陸學歷尚無明確時間表，目前仍屬規劃階段；但研議陸生來臺短期研修，將由目前四個月放寬至最長為一年。
2008.09.23	總統馬英九公開表示，最快明年承認大陸學歷，並開放陸生來臺就學，陸委會將把《兩岸人民關係條例》第二十二條修法列為優先法案送立院審理，教育部長也強調，希望能在十一月底前完成相關措施的研議。
2008.11.01	政府開放陸生來臺引發在野黨疑慮，教育部部長昨天在立法院宣示「三不政策」：不會以加分方式讓大陸學生入大學；不開放考證照；陸生畢業後就要回去，不能在臺灣就業。
2008.11.10	教育部向立法院教育及文化委員會報告「開放陸生來臺就學及大陸學歷採認」專案時指出，開放陸生來臺以「三限」：限校、限量、限領域；「六不」：考試不加分、不影響本地學生權益，以外加名額招收陸生、不編列陸生獎學金、不允許陸生在校外打工、不可考證照、不可續留臺灣就業和從事公務員等原則進行審慎漸進開放，最快九十八學年度開始採認學歷，慢則再推延一年。
2008.11.25	教育部提臺灣未來四年（98～101）的教育施政藍圖，以「優質學習」、「適性揚才」、「公義關懷」、「全球視野」及「永續發展」為五大主軸，其中「推動兩岸交流」，包括推動大陸學歷認證及招收陸生來臺，列為「全球視野」的工作重點。
2008.11.25	教育部宣布，在「三限六不」的條件下，最快從九十八學年開始，開放陸生來臺修讀學位，初估名額約1,000人。
2008.12.04	行政院會通過《兩岸人民關係條例》第二十二條及第二十二條之一的條文修正草案，以及《大學法》第二十五條、《專科學校法》第二十六條的修正草案，對開放陸生來臺及採認大陸學歷，正式進入法制立法的程序。
2008.12.05	行政院會通過《兩岸人民關係條例》、《大學法》、《專科法》修正草案，在「三限六不」的原則下，開放中國學生來臺就讀，秉持「階段性、漸進開放、完整配套」為原則，持續研擬配套措施、審慎推動，並放寬中國學歷採認。
2008.12.15	開放陸生來臺及大陸學歷採認政策即將成形，教育部徵詢學者專家意見後，傾向採「甲案」，即公立大學僅開放招收碩、博士等研究生，不能招大學生；私校則可同時招收大學生及研究生。依「甲案」規劃，預計開放總額的2,000人中，來臺攻讀公立大學研究所者可能不超過100 人， 其他陸生都將就讀私大。教育部強調政策還在研議中，尚未定案。
2008.12.23	教育部初期只打算一年最多開放 2,000 名陸生來臺就讀大專，不少技專校 院校長疾呼，陸生數量分配技職和大學要相當，至少一比一，不能只集中在大學。
2009.03.21	國民黨立院黨團在立院表決，通過開放大陸學生來臺的「大學法部分條文修正草案」，在總量設限下，陸生可望從九十八學年度起，來臺攻讀學位。馬英九總統上任前，向成大學生宣示，「陸生來臺」將是臺灣邁向國際化的重要政策。
2009.07.13	第五屆國共論壇中，國共兩黨達成以下共識：六點二十九項「共同建議」，其中一項為「促進兩岸教育交流合作」，其內容包括：推動兩岸院校建立學分轉換承認及累積機制；兩岸互認學歷；鼓勵兩岸學生到對岸學習；加強兩岸教師與學生互訪；鼓勵兩岸合辦朗誦和書寫中華經典的交流。
2009.07.15	兩岸學術交流跑在政府開放之前，臺大副校長陳泰然表示，臺灣大學和北京大學已達合作默契，擬合開「跨國雙聯學位」，選讀的臺大學生將可拿到臺大及北大各頒的學位證書，但要等政府開放採認中國學歷後才會上路。
2009.12.28	對於未來開放陸生來臺就學後的學習、生活輔導等，教育部擬定出完善的配套措施：嚴格審查招生計畫；定期訪視招生情形；嚴格給予督導處分。為防範陸生來臺可能衍生危害國家與影響社會秩序等情事之配套措施為：陸生申請來臺就學或入境，均須經過政府相關單位的嚴格審查及許可；經政府機關認定涉及國家安全、機密或其他不得開放的院、系、科、班級學位學程，將不得招收陸生。
2010.02.24	教育部長吳清基接受中央廣播電臺專訪，在節目中暢談教育部開放大陸學生來臺及採認大陸學歷政策等問題。他認為，教育部積極推動大陸學生來臺採認大陸學歷政策，整體是利大於弊，因為開放大陸學生除了可以吸引優秀人才來臺，還可以促進大陸民眾來臺探親觀光。此外，臺灣民主深化經驗，未來也可以透過大陸學生向對岸宣傳。
2010.03.31	教育部有鑒於兩岸各領域的交流都漸趨熱絡，學術的交流互訪已成為兩岸關係中重要的一環，因此研擬《大陸地區學生來臺就學及停留辦法》草案，階段性的開放陸生來臺與大陸學歷，讓教育學術交流帶動兩岸關係正向發展。
2010.05.11	開放陸生來臺的議題，引起朝野立委一陣唇槍舌戰。民進黨立委表示，他們堅持「三限六不」（限校、限量、限域；不加分、不影響招生、不提供獎學金、不允許校外打工、不可考照、不可續留臺灣就業）要放入修正草案中，並且明訂持中國學歷證明者，不得參與公務人員、專門職員及技術人員和教育人員任用考試。

資料大部分整理自：蕭依婷（2009）。我國大學生預期陸生來臺就學之生活壓力調查研究。頁167～169

參、開放陸生來臺就學之利弊分析

分析開放陸生來臺就學之利弊得失： 利： 　促進兩岸和平交往。 　促進我國高等教育的發展。 　解決國內大學招生不足問題。 　促進兩岸學生交流，提昇學生競爭力。 弊： 　國家安全和社會治安的顧慮。 　稀釋臺灣的高等教育資源，造成我國學生權益受損。 　我國就業市場受到威脅。 　向大陸招生的相關規定不完善。

一、支持陸生來臺的理由

　　對於開放陸生來臺就學的理由，楊景堯（2009）認為，海峽兩岸同屬華語系國家，文化和社會較西方國家相近，在學習上免去很多困難。近年來，海峽兩岸文教交流相當頻繁，臺灣不少學生到大陸求學，近日大陸宣布臺灣的大專校院可以到大陸招生。若能向大陸招生，就可以解決臺灣因少子化現象所帶來的大專校院招生不足問題（張芳全、趙珮晴、張樹閔，2007）。國立大學校院協會理事長李嗣涔、私立大學校院協進會理事長李天任、私立技專校院協進會理事長陳振貴連署的三大協會認為，開放陸生來臺就學是三贏政策，除能夠增加文教交流、有助兩岸和平，亦展現臺灣在兩岸教育發展的主導性，有助國家社會利益（陳智華，2009）。

　　對於開放大陸學生來臺就學議題，總統馬英九提出三大好處：吸引大陸年輕優秀學生來臺，可招收一流大陸學生，刺激臺灣學生良性競爭，提昇學習競爭力，對臺海未來發展有所幫助；開放陸生來臺就學，提供兩岸的學生彼此交流與認識，讓兩岸青年學子及早交流，增進彼此瞭解，有助於未來的和平；陸生來臺就學，讓臺灣的大學增加生源，解決目前臺灣部分大學招生不足的問題。並計畫九十九年春天，允許大陸研究生來臺唸書，九十九年秋天則開放大陸大學生。開放初期，在「就讀科系」及「開放人數」等方面會有限制的配套措施，希望漸進式地達成上述三項目標（許韶芹，2008；中時新聞資料庫，2009）。

　　前教育部部長鄭瑞城具相同觀點，認為開放陸生來臺除了激勵兩岸學生良性學習互動、促進兩岸青年互信瞭解外，也能維護臺灣的形象與尊嚴。對於陸生來臺就學之相關配套措施，他具體提出「三限六不」的原則。「三限」原則包括：「限校」、「限量」、「限領域」。「六不」原則是強調：陸生來臺就讀「考試不會加分」、「不提供獎學金」、「不得於校外打工或兼職」、「畢業後不得續留臺灣」、「不享有健保福利」及「不開放報考我國證照等」，以維護臺灣人民就學、就業等權益（林曉雲，2008）。

　　綜合上述，支持開放大陸學生來臺就學的理由，共有四項原因：促進兩岸和平交往；促進我國高等教育的發展；解決國內大學招生不足問題；促進兩岸學生交流，提昇學生競爭力（高孔廉，2007；張芳全，2008；姜穎，2009；蕭依婷，2009），詳細說明請見表二：

【表二　支持開放大陸學生來臺就學原因】

支持開放大陸學生來臺就學原因	說明
促進兩岸和平交往	讓大陸學生赴臺灣文教交流，能夠親身體驗臺灣自由民主的價值、開放多元的人文社會及柔性國力，增加大陸對臺灣之瞭解，珍惜臺灣的人文成就。促進兩岸學生對彼此的好感，有助於未來兩岸和平交往。
促進我國高等教育的發展	陸生來臺就學，能促進我國學術和教學多元化，充分利用高等教育資源，並提昇其競爭力與國際能見度，促進我國高等教育的發展。
解決國內大學招生不足的問題	臺灣部分大學招生不足之現象，造成高等教育資源的浪費。開放大陸學生來臺就學，可以增加學生來源，紓解招生不足的情形，臺灣的高等教育資源浪費的情況也將獲得因應。
促進兩岸學生交流，提昇學生競爭力	大陸優秀學生來臺，與臺灣學生良性互動，可以立刻刺激改善學習風氣、激勵國內學生學習動機、提高競爭力。

（研究者自行整理）

二、反對陸生來臺就學理由

　　張芳全（2008）指出，開放大陸學生來臺就學的關鍵在於國家安全與政治意識形態上的考量。開放大陸學生來臺就讀，雖有助於臺灣的大學招生需求，增加大陸年輕一代學子對臺灣社會民主、自由、多元有更深入的認識，但同時也衍生相當多問題。

　　陸委會認為大陸生來臺，不但占用臺灣的高教資源，且從保證人到打工、結社、非法居留等，都將會造成國家安全與社會治安問題（華中興，2007）。臺聯主席黃昆輝強調，招收陸生稀釋臺灣的教育資源，更進一步地衝擊臺灣青年的就業市場，臺灣的大學無論公立私立都接受政府許多奧援，中國的大學生沒有納稅，卻來享受臺灣政府提供的教育資源是不公平的（陳志平，2007）。民進黨國際部對於開放中國學生來臺就讀將稀釋我國高等教育資源，以及衝擊國內就業機會之情形，進一步的呼籲我國政府對於陸生來臺就學政策不宜倉促宣布、草率行事（葉素萍，2008）。

　　對於此問題，教育部也持同樣的觀點表示，大陸學生不繳稅，除非加倍收費，否則開放留臺的確會稀釋高等教育資源，目前公立大學投注在學生成本，八成來自於政府，私校也有兩成。近年來因校數激增，平均每名學生可享受的教育資源已逐漸減少，若再開放大陸學生來臺，資源會更加被稀釋（張錦弘，2007）。臺灣的大學資源已經夠少，中國學生一來，一定會排擠到臺灣學生權益，以後頂尖大學的門會更窄，此外，臺灣學生擔心畢業後的就業機會受到與陸生競爭的威脅，未來工作會更難找（民視，2008）。

　　綜合上述觀點，反對開放大陸學生來臺就學，有以下四項原因：國家安全和社會治安的顧慮；稀釋臺灣的高等教育資源，造成我國學生權益受損及政策效果達成之兩難；對我國就業市場之衝擊；目前我國向大陸招生的相關規定尚未完善，詳細說明如表三：

【表三　反對開放大陸學生來臺就學原因】

反對開放大陸學生來臺就學原因	說明
國家安全和社會治安的顧慮	兩岸人民語言相同、生活習慣相似，大陸學生來臺就讀期間長達數年，就讀學校輔導人員恐無法掌握學生在臺行蹤，陸生可能私自打工、受人利用而犯罪、集體方式表達需求、為大陸蒐集我國情資等，衍生出生活輔導及管理問題，危及我國社會治安與國家安全之威脅。
稀釋臺灣的高等教育資源，造成我國學生權益受損以及政策效果達成之兩難	陸生念臺灣國立大學，等於與臺灣學生一起瓜分教育資源；稀釋了政府補助的資源，讓本來就缺乏的教育資源更顯缺乏。對此，勢必將在沒有任何優惠措施，且可能以高於國內學生及外國學生之學費標準下招收陸生，在這樣的情況下，能否吸引陸生來臺就讀則尚待觀察。若實際招生數未達預期，恐又引發政策妥適性的質疑。
對我國就業市場之衝擊	大陸學生來臺就學是否允許其享有工讀謀生及畢業後在臺就業權利？如果允許，則勢必在願意接受低廉薪資的條件下，大陸學生就比臺灣學生更有競爭力，直接排擠臺灣學子的工讀或就業機會。
目前我國向大陸招生的相關規 定尚未完善	對於上述陸生來臺對我國所造成的衝擊，皆需要政府突破法令，協調相關部會訂定管理辦法，以協助大陸學生在臺就學與生活管理問題。因此，反對的各方認為，開放大陸學生來臺政策尚需審慎規劃，未完成前不宜貿然開放。

（研究者自行整理）

   

肆、開放陸生來臺就學政策配套措施（代結論）

　　面對大陸學生來臺就學之議題，我國社會普遍存有正負兩極觀點。正面來說，大陸學生來臺就學可以拉近兩岸和平交往、促進我國高等教育的發展、解決國內大學招生不足問題、增進兩岸學生交流，提昇學生競爭力等；負面而言，則是開放陸生來臺就學後，對於我國國家安全和社會治安的威脅，以及陸生對我國學子求學及就業之權益威脅的恐懼，甚至牽涉到臺灣民眾接納大陸學生等一連串與社會和法律有關的問題。對此，我國教育部已於九十八年發布開放招收大陸學生之政策的相關規定。教育部指出，現階段為消弭民眾疑慮，在秉持著臺灣優先、維護臺灣整體利益、提昇臺灣國際競爭力的前提下，以「階段性、漸進開放、完整配套」規劃出「開放陸生來臺就學政策」（教育部，2009；蕭依婷，2009）。

一、階段性

　　初期將配合《兩岸人民關係條例》、《大學法》、《專科學校法》的修正，訂定陸生來臺就學及大陸學歷採認相關辦法，採小規模方式辦理，並定期檢討成效，逐步推動實施。

二、漸進開放

　　以「三限」及「六不」為原則，規劃後續陸生來臺就學相關配套措施。

「三限」政策包括：

限量：限制來臺陸生總量。全國招收大陸地區學生總數將有所限制，以全國招生總量的0.5～1%（約1,000～2,000 名）為原則。

限校：僅採認部分大陸優良高等學校的學歷。目前只採認大陸985工程中四十一所大學（：1998年5月4日，江澤民在北京大學百年校慶上宣布之中共教育部重點支持的大學；即能因應現代化、具有世界先進水準的一流大學）學歷，強調來臺就讀的陸生必須具備應有的品質。

限領域：限制醫事學歷採認。限制大陸地區所有涉及中西醫、醫檢、藥學等我國醫事人員證照考試的學歷採認，而涉及國安及高科技等領域也會限制。

「六不」政策包括：

不加分優待：陸生來臺就學或考試，不給予加分優待。

不會影響國內招生名額：陸生來臺就學的管道將與國內學生有所區隔，採外加名額方式辦理，不影響國內學生升學機會。

不編列獎助學金：政府不編列預算來作為陸生獎助學金。

不允許在學期間工作：陸生必須符合來臺就學目的，在學期間不得從事專職或兼職的工作。

不會有在臺就業問題：陸生停止修業或畢業後不得續留臺灣。

不得報考公職人員考試：大陸地區人民依法不得報考我國「公務人員考試」與「專門職業及技術人員考試」。

三、完整配套

　　依《兩岸人民關係條例》、《大學法》、《專科學校法授權》，秉持三限、六不原則，並廣徵各界意見，研擬《大陸地區學生來臺就學及停留辦法》（草案），作為具體執行的依據。

　　政策法令制訂的意義就在據以施行，並發揮政策預期的效果。現階段馬政府執政，兩岸關係趨於和解，主張促進交流應由年輕人做起，讓兩岸年輕人「既競爭又合作」，因此臺灣便展開雙臂，歡迎大陸留學生來臺就學。只是多年敵意是難以一下解開，政府為緩和疑慮，推出了「三限六不」階段性政策，希望謹慎的踏出第一步，在兩岸教育交流之際，秉持著「以臺灣為主，對人民有利」的原則，促進兩岸互惠互利的關係（中時新聞資料庫，2009）。

　　但在現今全球教育市場開放的國際競爭壓力下，臺灣自然無法置身於世界體系之外，抵抗這股全球化市場的衝擊浪潮。對於大陸學生來臺就學政策，政府應該是積極制定更開放的政策來因應大陸學生來臺交流的趨勢，並非是去預測擔心大陸學生犯罪的安全問題，以及造成我國學子就學與就業的權益問題，而採取排擠的態度予以抵制。就高等教育的角度而言，與其他階段的教育最大差異，即具有「跨國性」的特色，是設計用來培養專業人才的場域，不論學生來自哪個國家，其教育的任務是不會改變的（丁學良，2004；楊景堯，2009）。

　　人才需要的是競爭，政府必須意識到對陸生採取限制政策，以保護國內學子免受陸生來臺競爭之威脅，實際上是封鎖了兩岸交流的大趨勢，只會阻礙彼此間交流發展的可能性，牽絆住臺灣自己的競爭力。開放政策、吸引大陸學生來臺就讀，不是只有短期的經濟效益，更有利於長期的政治、經貿關係及學生全球視野的培養，這就是為何先進國家及區域性組織將高等教育國際化視為政治與經濟的重要策略（戴曉霞，2006）。所以，我國高等教育對於陸生來臺就學趨勢之因應，必須採取開放的立場和樂觀的態度，才能彙集兩岸之優秀學生，蓄積創造知識的能量，培植出更超越以往、具有競爭力的人才。

參考書目

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