教育新思維

流浪教師處理問題的探討

撰文◎江建昌（國立東華大學多元所）

壹、前言

　　自師資培育政策開放後，除原來老字號的師範院校外，各大學也爭相開設各項教育學程。然近年來擁有教師資格的人愈來愈多，但現職教師退休困難、出生率降低、各縣（市）減班情形倍增，無形中不斷加劇師資供過於求的嚴重現象。此外，流浪教師協會成立及近年來對教師甄試公平性的質疑，都是師資供需嚴重失調的警訊。

　　師資培育多元化是我國教育改革的政策之一，然而以「師資多元化」的觀點廣開師資培育的大門，是否真能透過市場競爭增進教師素質？還是只是增加了社會及學校的困擾？面對教師供需失調的現狀，教育部是否有責任加以檢討，並輔以配套措施？師資培育機構該如何因應？繼續培養師資到底是人才的培養，還是資源的浪費？已存在的流浪／儲備教師該何去何從？未來想成為教師者又該建立哪些心理與專業準備呢？本文希望透過對這些議題的探討，提供關注這些議題的大眾有一些理解。

貳、臺灣的師資培育多元化政策背景

　　流浪教師可分為現職流浪教師與候用流浪教師兩種，第一種是現職教師介聘管道窄化，造成夫妻分隔兩地教書情況，或者是因為學校減班而成為超額教師，每年不斷遊走於不同學校。而另一種則是因為合格教師數量龐大，而造成準教師無書可教的情況。不論是哪一種情況，皆代表了目前教師就業市場嚴重萎縮的事實。

　　一九七九年《師範教育法》的公布施行，確立了臺灣師資培育制度的一元、封閉、計畫、公費制度，在一九八○年代末期，師範教育成為臺灣教育改革浪潮中爭議的焦點，過去師範教育獨占臺灣的師資培育市場，在這一波教育改格浪潮中，被視為呆板、封閉與保守，更被視為在此就業市場中的獨占特權，因此《師範教育法修正草案》在修法過程中被更名為《師資培育法》，並於一九九四年二月公布，自此我國的師資培育制度產生重大改變，朝向多元與開放，各大學廣設教育學程，大量培育中小學師資，而此時又適值社會經濟變遷，臺灣生育率逐年降低，師資供過於求，許多合格教師難覓教職，四處應徵，因此形成流浪教師現象。

一、一九七九年一元化時期的《師範教育法》

　　教育是一個國家進行文化與思想建設的工具，同時也是執政者將其意識型態置入性行銷的管道，因此過去在海峽兩岸緊張、美蘇冷戰時期，教育也就成為臺灣精神國防的重要一部分。臺灣的師資培育制度在一九七九年《師範教育法》公布施行前，法源紊亂，直到《師範教育法》公布並施行後才成為臺灣師資培育上的根本大法。《師範教育法》全文三十二條，條文明確規範教師之職前教育、實習及在職進修，使師資培與制度更加完備，從此也確立了一元化、公費制度、封閉式的師資培育制度。

　　然《師範教育法》的專制專賣無法讓社會大眾及師範院校的學生滿意，讓社會大眾不滿的有第二條：「師範教育，由政府設立之師範大學、師範學院及師範專科學校實施之。」此條文雖然保障師範院校生的飯碗，卻阻隔非師範院校大學生進入師資培育的體系。又《師範教育法》第六條：「師範大學、師範學院、教育學院、師範專科學校及設有教育系、所之大學等設夜間部或暑期部，辦理在職進修。」此條文規範只有師範體系的學校能夠辦理教師的在職進修，其他沒有設教育系的大學則不能辦理。

　　讓師範院校學生反對的是《師範教育法》第十七條：「師範校、院及教育學院、系公費生，於畢業的最低期限，以其在校受領公費之年數為準。在規定期限內，不得從事教育以外之工作或升學。」此條條文過於嚴苛，阻礙了畢業後想繼續進修的師範畢業生，也讓不想擔任教職的師範畢業生，必須浪費數年才能轉行。

　　因為社會的不滿、師範院校學生的抗議及解嚴後大環境的改變，促成了師資培育制度的改革（羅惠瑩，2007）。

二、一九九四年新自由主義的《師資培育法》

　　一九八○年開始，新自由主義的經濟政策開始在國際間風行，一方面採行自由主義的市場機制，一方面政府也予以監督。受此世界潮流影響，教育上也逐漸從國家控制模式轉為國家監督模式，師資培育也逐漸被要求進行多元開放。新自由主義觀點認為在多元競爭的情況下教師自身的競爭力會相對提高，從而導入市場機制的觀點，師資培育轉為多元開放不僅可符應有志於教職者與中小學的需求，更可避免師資供求失衡的問題，換言之，國家在此競爭機制中扮演著維護市場利益的角色，如此不僅能確保多元競爭因子的持續投入並能發揮擇優汰劣的功能。九○年代後，臺灣經濟在不景氣的情況下，教職一時人人搶著要，從而也成為一股要求師資培育制度改革的力量。

　　一九九四年《師資培育法》公布之後，和《師範教育法》相比，主要有五項改革的重要內容：師資培育多元化：除師範院校，其他設有教育學程的大學都可以培育師資；自費為主、公費及助學金為輔：以往師範院校生皆不必繳交學費，與軍校及警校一樣享有公費的福利，但需服務滿公費等同年限，否則須賠償公費；教師資格取得改為「檢定制」：過去公費生結業後只需實習一年，成績及格即取得正式教師資格，《師資培育法》通過後，則須在修完學程後先參加初檢，合格者才取得實習教師資格，經過一年實習後，成績及格者得以參加複檢，合格者才能取得合格教師資格；中小學師資培育改為合流制：以往師資培育由師範大學培育中等師資，師範學院培育小學師資，目前則規定只要是師資培育機構皆可培育中小學師資；師資培育改為「儲備制」：以往只要師範院校公費生一畢業即成為正式教師，師資培育的員額是國家計畫性的辦理，現在則開放市場機制產生（羅惠瑩，2007）。

參、供過於求的教職市場

一、過渡膨脹的師培機構

　　依據現行《師資培育法》的規定，大學設立師資培育中心須經「教育部師資培育審議委員會」審議，其標準係依九十二年公布之《大學設立師資培育中心辦法》，僅規範專任教師五名以上，教育類圖書一千種，教育專業期刊二十種，此標準失之寬鬆，造成師資培育中心數量激增，品質受到質疑。

　　目前師資培育分為三類機構：師範／教育大學，包括臺師大、彰師大、高師大及臺北市立教育大學、國立臺北教育大學、新竹、臺中、屏東、花蓮等六所教育大學；師資培育學系則是指一般大學經教育部核准設立，且以培育師資生為目的之系所，包括嘉義、臺南、臺東、政大、暨大、中原、文化、亞洲等大學及致遠管理學院；師資培育中心指依據《大學設立師資培育中心辦法》報教育部核准設立者，共有五十七校。民國八十四年新制師資培育制度實施後，從9,719人，一路攀升到九十三年招生人數達到最高峰，達21,805人。其後教師缺額萎縮，招生逐年下降，九十四學年度16,658人，九十五學年度14,342人，九十六學年度10,750人；師範／教育大學招生總人數也由九十三學年度9,859人降到九十六學年度4,169人；公費生則由九十四學年度113名、九十五學年度54名下降到九十六學年度16名；公立小學教師數則由九十三學年度101,618人、九十四學年度100,319人下降到九十五學年度99,327人，三年間急遽減少了1,200人。因此在全盛時期共有七十五所大學院校參與師資的培育工作，但到了九十六學年度僅剩六十六校仍實際參與培育師資。九十六學年度學士後教育學分班已經完全取消國小及中等學程的招生（李奉儒，2008）。

　　近年來，師資培育體系每年培育出具備教師資格者仍達數千人，但因退休、轉業而空出來的教師名額卻屈指可數，再加上公費生保障名額，儲備教師每年暑假為覓得正式教職而到處奔波，能順利覓得正式教職已寥寥可數。一九九四年至二○○一年拿到國小教師證書的人，就職率達到99%，然而政府的政策似乎是慢半拍，因為一九九五年國內新生兒人數已從329,581降到二○○四年的216,419人，約減少了1/3，但師資培育的人數卻從9,179人增加到19,390人，增加達五倍（蘇鈺英，2006）。也難怪會從二○○二年至二○○八年明顯出現流浪教師的問題，二○○八年流浪／儲備教師預估已超過6萬人。

二、少子化的衝擊

    近年來臺灣出生率持續下降，民國九十一年新生317,411人，民國九十二年新生318,419人，民國九十三年新生314,185人，民國九十四年新生288,451人，民國九十五年新生271,708人。出生率的持續下降直接衝擊到中小學教師人數，九十一學年度104,300人，九十二學年度103,793人，九十三學年度102,882人，九十四學年度101,682人，九十五學年度100,692人。九十四年十一月號的《天下雜誌》更以「少子海嘯」為專題進行探討，並發出警語─「少子化海嘯侵襲，未來將是老人世界、人口問題動搖國本，大家必須要以『國安層次』看待。」

　　根據世界經濟合作發展組織（OECD）所公布的最新調查資料顯示：臺灣的生育率是世界倒數第一名，去年平均每一位女性終生只生育1個小孩。事實上，臺灣地區的出生率下滑速度非常驚人，根據內政部統計，一九七六年適逢龍年，全年新生兒有42.5萬個；兩旬過後，也是龍年的二○○○年，全年出生數降到30.5萬人，而到二○○三年出生數再降至22.7萬。縱觀近四年來，我國平均每年減少2.6萬個新生兒，去年全年的新生兒已不到一九七六年時的一半，正式跌破20萬大關。原本經建會在二○○二年進行的大規模人口推估，曾預測出生率從二○○二年的11降到10關卡需要十九年的時間，也就是說要到二○二一年時才會出現，但是少子化的夢魘提早降臨；去年臺灣地區出生率已降至10.06的歷史新低。

　　臺灣人口總生育率在二○○七年降到1.1%（李美玲，2008）。根據《教育研究月刊》對少子化的名詞解釋：「人口少子化（The Low Birth Rate）係指每名婦女平均生育率低於2人以下，孩子生育愈來愈少的一種現象。」（教育研究月刊，2005）。而《智富月刊》、《媽媽寶寶雜誌》、《智富網》合作完成的一項調查指出，從一個小孩呱呱墜地到接受完整教育（研究所畢業）的花費，包含生育費、養育費、保母及教育費（含學校的學雜費及才藝補習費），最保守估計要500萬元，而這些都是假設孩子一路上念的都是公立學校（李月華，2005）。此外，根據內政部與《嬰兒與母親雜誌》合辦「臺灣女性生育意願」問卷發表暨「鼓勵生育措施」座談會（2005.1.10）公布的資料顯示：女性只想生1個小孩占25.3%，想生2個小孩占27.6%，想生3個小孩占19.1%，想生3個以上占9.1%，不想生孩子的則有18.9%；男性只想生1個小孩高達31.5%，想生2個小孩只占15.6%，想生3個小孩占13.2%，想生3個以上只有5.1%，不想生孩子的更高達34.6%。合計女性只想生1個小孩和不想生小孩的比例占44.2%；男性只想生1個小孩和不想生小孩的比例占66.1%，他們所擔心的主要因素為經濟問題（子女的養育和教育費用過高）及社會不安定。

　　對於為何臺灣地區近年來會有如此嚴重少子化的現象？其根本原因就在於「結婚率的下降」、「經濟的持續不景氣」及「養兒防老觀念的改變」。根據內政部統計資料顯示，臺灣地區粗結婚率從二○○○年起逐年下滑，二○○○年時為8.19，二○○一年為7.63，而到二○○三年更跌至7.60。而二○○三年已婚婦女的理想子女數為2.7人，實際生育數為2.8人，兩者都超過人口穩定所需的替代水準2.11人，更遠超過目前婦女的平均生育率1.2人，由此可見不婚的影響力。至於經濟不景氣所造成的影響，根據就業情報的調查結果顯示，在這幾年不景氣的情況之下，有42%的上班族的生育計畫受到影響，更有逾半數單身女性表示，若對方的經濟狀況不佳，寧願打消結婚念頭。至於婦女因為受教育時間延長、經濟獨立自主，加上社會福利制度不斷擴展，已不再需要靠子女奉養終老；同時隨著物價的上漲與社會競爭的日益激烈，造成子女托育與教育支出費用不斷上升，目前保守估計從孩子呱呱墜地到研究所畢業，至少得花上500萬元，在歷經上一波的不景氣之後，年輕人已不再將結婚與養兒育女視為人生的必修學分（王雲東，2004）。

　　據統計，七十二年以後人口從33.4萬左右急速下降至27～28萬左右。全國教師會當時就曾提醒教育部，目前人口下降中，應保持國中小不減班政策，但是九十年六月國教司告訴部長出生率下降不會影響教師人數，將原本已達35人一班的國中，調整為38人一班，製造大量的超額教師，以致退休教師的缺額不能補，使得聘任教師需求急速下降。教育部統計，由於生育率降低，二○○四年入學人數只有28萬多，是近二十年來小一生首度降到30萬人以下，預估九十八年更可能降為22萬多人；伴隨此一現象，全臺國小都在減班，預計到九十八學年度為止，共計減4,287班，教師需求的縮減會比現在更嚴重（2005/03/31 聯合報）。

三、現職教師離退機制的困境

現職教師退休無望：近十年來離退新制及教學環境的大幅度改變，如退休制度、資訊素養與融入教學等，讓屆齡教師興起退休潮，原可空出許多職缺，但政府退休準備金編列無法到位，因而也讓許多教師職缺無法釋放出來。該退休者無法退休，自然讓新血無法進來。

超額公費生：教育部為防偏遠地區無合格教師前往任教，《師資培育法》公告施行後，公費生培育仍未完全廢除。公費生培育員額由各縣（市）政府預估需求提報教育部，但預估的需求與結果顯然不符，如全教會就接獲申訴抱怨公費生分發未依法辦理。依《師資培育法》規定，公費生除非從事特教，不然應是分發到偏遠地區，但偏遠地區教師缺額需求有限，真正分發偏遠的公費生反而是少數，絕大多數公費生反而分發於一般地區。這顯示相關單位當初在估算公費生需求時明顯錯誤，以致發生「超額公費生」硬塞各縣（市）的現象。以臺中縣二○○二年為例，國小教師缺額110人，公費生分發150人，因此除公費生外，其他人並無機會到臺中縣任教。

四、自由市場競爭機制的缺乏

　　《師資培育法》制定的目的在增進多元化的師資來源，並以此提高師資素質，然而我國「流浪／儲備教師」現象的發生，其實不是「自由市場競爭機制」所造成，反而是因為自由市場受到政府嚴密管制所造成。其根源是政府在中小學教師這個勞動市場上，不但管制了價格，也同時管制了中小學教師的「需求」與「供給」。

　　我國公立中小學，其待遇福利幾乎與公務人員相同，甚至優於同等學歷之一般公司行號職員，起薪亦較高，相較於同一個人可以從事的其他行業，待遇應是相當不錯的。相較於臺灣百業經濟情況低迷的年代，這個政府制訂的待遇就顯得優渥，造成過多的人想要成為中小學教師。

　　另方面，政府也是公立中小學教師唯一的雇主，財政預算控制決定了政策制訂下的「學生老師比」，因而決定了整個國家對中小學教師的「需求」。此外我國師資培育的過程中，透過教育學程的核定和教師證書的頒發，政府其實也牢牢地掌握了教師的「供給」。因此政府在中小學教師的勞動市場上，一方面規定待遇，另一方面又同時管制了對教師的需求與供給。價格無法調整之下，供需當然失衡，這或許也是「流浪教師」產生的原因之一（http://mypaper.pchome.com.tw/news/lakatos/3/1241903639/ 20041025121930/）。

肆、師資過剩產生的效應

流浪教師過剩，代課老師難尋：教育部（2008a）甫公布的《師資培育統計年報》顯示，開放師資培育政策實行迄今，已累積63,050名空有教師資格卻無法擔任教職的流浪教師，教育部（2008b）雖於二○○八年七月訂定《國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則》，同意「學校得視需要，在不超過全校教師員額編制數5%範圍內，將專任員額改聘兼任」（李奉儒、2008），然而許多學校將5%的名額留給代理代課教師，但不管是一學期或一個學年的代課機會，雖然薪水頗有誘因，但這種做法其實還是為了控管學校未來減班產生超額教師，而不是為了解決流浪教師的問題。其次，將5%教師員額留給兼任教師，無形中也限定了流浪教師爭取成為正式教師的機會，因此許多流浪教師寧願騰出時間準備考試。

現職、流浪教師的不安全感：因新生入學人數減少，許多學校面臨減班危機，因此有許多學校有超額教師，所以每年各縣（市）內正式教師的調動，超額教師的比例相當高，另外減班效應也反應在教師甄試的錄取名額上，已有愈來愈多縣（市）停止辦理，現職教師面臨隨時可能被解聘的危機，人心惶惶，長期下來將影響到教學的品質，這對學生而言也會產生不好的影響（黃幼幸，2006）。而兼任教師待遇微薄，代理代課教師認同感有限，以及流動率過高，所以如何能期待發揮專業素質呢？

教師甄試勞民傷財：僧多粥少的教師缺額及各縣（市）學校自行辦理教師甄試的結果，就是每年暑假不斷上演一批批流浪教師南北奔波趕場的現象，這些現象包括：全臺考透透；吉普賽人式的趕考；為了省錢睡網咖；對公平性的質疑；花錢補習；教師流動率高；就讀師範院校的意願降低；身心受創，不知何去何從；結盟抗爭等（王禮福，2006），讓尋覓教職的流浪教師身心飽受煎熬。其次，過去教師甄選依《教師法》下放由各校自行辦理，即不斷傳出有弊端的聲音，學校亦承受各方角力的介入，導致教師甄選的公平性大受質疑。

師資來源素質下滑：依內政部戶政司臺閩地區歷年人口總數統計資料可得知全國各縣市國小一年級新生入學變化趨勢，九十五學年291,267人，九十六學年281,304人，九十七學年247,400人，九十八學年234,402人，九十九學年219,292人，一○○學年213,531人，一○一學年206,324人，一○二學年191,634人，學生人數的驟降必然衝擊到教師的任用，教師甄試錄取機會渺茫，無形中影響優秀學生參加師資培育的意願（李奉儒，2008），間接導致傳統師資培育機構在招生上缺乏吸引力，學生素質下滑。

伍、未來師資培育機制的改革方向─代結語

　　今年（2006）四月一日近8,000人參加中小學及幼稚園教師資格檢定考試，要通過此次考試才能正式升格為「流浪教師」，因此現今要當個「流浪教師」也很不容易（中國時報2006.04.02.B5版）。這段話對有志於從事教職工作的師資培育生而言，無疑是相當令人感慨的，進到師培機構的學生，一定要先思索是否對教職有興趣，以後是否能承受教師工作壓力，否則念了那麼久的書，一旦走入職場卻發現沒興趣、不適合，對培育機構及個人都是一種浪費。教師也要有能力學習第二專長，當無法有教職工作時，是否能轉換跑道？

　　教育部九十六年十二月十四日召開師資培育政策諮詢會議，並於九十七年以台中（二）字第0970001644號函送會議記錄，有關未來師資培育政策重要決議如下：一、師資調整至學士後培育：應以中等學校階段師資為優先對象、學士後教育學分班核定名額納入學校師資培育招生總量，並以招收具備該科碩士學歷者為優先。二、先通過教師資格檢定考試後再進行教育實習：教師資格檢定考試加考專門課程。三、逐步提昇師資學歷，鼓勵教師在職進修：以中等學校師資為優先對象。四、全面檢討卓越師資培育獎學金及師資培育公費制度：卓越師資獎學金擴大適用對象，調整審核標準，師資培育公費應置後端，須通過教師資格檢定考試者始得領取。五、為使頂尖一流大學持續投入師資培育行列，將師資培育列為相關補助或競爭性計畫之指標，並配合增加師資培育預算（李奉儒，2008）。

　　因此，未來師資培育制度機制的改革約可分述如下：

一、教育行政機關方面

　　在教育政策制定過程中，減少利益團體因素之影響；審慎規劃國民小學師資培育職前教育課程；制定透明且公開之教師甄選機制；積極推動完整國民小學教師進修體系；嚴格訂定國民小學師資培育機構退場機制（賴正彰，2004）；提撥足夠退撫經費讓待退教師能順利退休；降低每班班級人數，應將人數降至30人以下，並配合提高教師員額編制數至2人；建立教師評鑑制度，汰換不適任教師（王美婷，2007）；統籌設立少子化對策行政機構：內政、教育、勞委會、經建會、衛生署研議少子化因應策略；加強育兒責任的社會化，落實勞工的生產假、陪產假及育嬰留職有薪；強調企業的社會責任觀念：育嬰假、彈性工時、育兒津貼發放、設立育兒場所等，重新審視生命意義與重視家庭價值觀（楊佩蓉、張瑞雄，2008 ）。

二、師資培育機構方面

　　提供完善之課程規劃，增加學生第二專長的培養，規劃完善的就業輔導、教師甄試模擬及實習輔導機會；審慎因應師資培育機構評鑑；結合校內資源，成為教師在職進修中心。

三、對流浪／儲備教師之建議

　　審慎思考個人對從事教職的興趣與能力；積極規劃與儲備個人的專業知能與專業技能及證照，小學尤其注重英文、音樂、特教、美術、體育、電腦等技能科目；可規劃進修活動，即使目前無法成為正式教師，可利用此機會進修更高學歷，學歷有助於專業加分及敘薪等級，並儘量不與教學實務脫節。如此有助於與時代潮流脈動緊密；考不上非能力問題，而是大環境的關係。

參考書目

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王雲東（2004）。政府必須正視臺灣當前「少子化」現象所可能帶來的巨大衝擊！http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/SS/093/SS-C-093-072.htm

李月華（2005）。養一個孩子需要多少經費。2005年12月15日。http://blog.yam.com/ kufo/archives/147172.html

黃幼幸（2006）。少子化問題的探討。http://www.nhu.edu.tw/~society/e-j/55/55-35.htm

駱明慶（2004）。流浪教師哪裡來？http://mypaper.pchome.com.tw/news/lakatos/3/ 1241903639/20041025121930/

教育廣播電台（2003）。流浪教師滿天飛─看師資培育的春花和秋月。http://www.thvs. tp.edu.tw/news/paper/0720.htm