教育新思維

我國師資供需現況分析、問題成因暨策進

撰文◎黃哲彬（國立政治大學教育學系教育行政組博士候選人）

壹、前言

　　自一九九四《師資培育法》公布以來，取代過去《師範教育法》，並為師資培育多元化確立法源。歷經多次修正，其中以二○○二年七月二十四日所修定者更動幅度最大，二○○三年《師資培育法》雖又重新修定，但只針對第二十三條稍作修改，故可以稱二○○三年之後《師資培育法》為「第二代師資培育法」，而將之前歷經幾次修訂的《師資培育法》，統稱為「第一代師資培育法」（丁志權，2002）。不管是「第一代師資培育法」或「第二代師資培育法」都係屬多元化師資培育政策，強調師資培育多元、儲備及檢定等特性。爰以下將過去一元化師資培育政策及如今多元化師資培育政策進行差異性比較：

【表一　師資培育政策差異性比較】

項目	一元化師資培育政策	多元化師資培育政策
法源依據	師範教育法	師資培育法
培育特性	計畫式	儲備式
身分	公費生	★第一代師資培育法：實習教師 ★第二代師資培育法：學生
實施方式	免繳學費，並給予公費為原則	原則以公費、自費及助學金為主： ★第一代師資培育法：8,000／月實習津貼 ★第二代師資培育法：無實習津貼，且需繳交4學分費
培育機構	由政府設立之師範大學、師範學校及師範專科學校實施之 公立教育學院及公立大學教育系	師範校院、設有師資培育相關學系或師資培育中心之大學
修業年限	師範大學、師範學院學生修業4年，另加實習1年 師範專科學校分為2年制及5年制：2年制者，修業年限2年；5年制者，修業年限5年，均另加實習1年	依大學法第26條之修業年限規定
教育實習	畢業前一年	★第一代師資培育法：1年（當年7月至隔年6月） ★第二代師資培育法：半年（當年8月～隔年1月，或2～7月）
教師檢定	無	★第一代師資培育法：實習及格後，免再檢定，即可取得合格教師證 ★第二代師資培育法：實習及格後，需再參加檢定，檢定及格才能取得合格教師證

（資料來源：修改自吳清山，2006，291）

　　綜上可知，過去師資培育係屬師範院校專賣事業，並由政府掌控缺額，控制師資供需市場的平衡。然而，因應民主化及多元化的浪潮，師資培育也必須開放，故而許多大學校院紛紛設立師資培育中心，競相開設教育學程，使得師資生的培育人數逐年提高，也達成當初師資開放的初始目的─促進校園多元發展。惟從二○○○年起，受到少子女化的衝擊，各縣（市）對於公立學校教師缺額掌控更加保守，使得教師甄選錄取率逐年下滑，並屢創新低，且儲備教師數也逐年提高，因而造成許多教育資源的浪費，也產生許多社會問題，這也迫使政府從二○○五年起嚴格管控師資生的培育數量，並加強對師資培育中心或大學進行評鑑，甚至停辦許多學士後教育學分班等因應措施，來減輕師資供需失調帶來的問題。雖係如此，我國師資供需問題仍相當嚴重，不僅只是量化差距的問題，其所帶來質性的影響，更不容小覷，包括代理代課教師數的增加，學生輔導更加不易，及城鄉差異更加明顯等問題，這些問題都與師資培育政策有關。

　　職此之故，本文首先進行我國師資供需現況分析，以瞭解目前師資供需的現況；其次闡述我國師資供需問題成因，以瞭解造成師資供需失調有哪些因素；再其次分析我國師資供需問題所帶來的影響，對於我國教育帶來何種衝擊；最後則是針對我國師資供需問題提出策進，以作為我國師資培育政策改革之建議。

貳、我國師資供需現況分析

分析我國目前師資供需現況： 分析從一九九四年《師資培育法》培育且核證之師資就職現況，瞭解目前儲備教師累積共約5萬1,000人左右。 分析實習之師資生現況，可知目前仍培育有約1萬名師資生。 分析公立學校辦理教師甄選現況，可知二○○七年共有約12萬人報名公立學校，錄取人數約3,600人，錄取率為3%。 分析公立學校離退職教師現況，可知二○○七年約有4,000名公立學校教師退職。

　　依據教育部（2007）提供師資培育統計年報資料中，可知我國師資培育供需等現況。爰以下從一九九四年《師資培育法》培育且核證之師資就職現況、實習之師資生現況、公立學校辦理教師甄選現況及公立學校離退職教師現況等四方面加以論述。

一、從一九九四年《師資培育法》培育且核證之師資就職現況

　　在一九九四年《師資培育法》通過施行後，除呈現師資培育多元化，所培育與核證之高級中等以下學校及幼稚園師資人員之就職現況，從一九九七年截至二○○七年已累積約有13萬9,000人具有合格教師證，其中目前在教育現場中已聘任為正式教師的共有約7萬6,000人，而擔任代理代課教師共有約1萬2,000人，至於尚未進入教育現場中的儲備教師累積共約5萬1,000人，在職率平均約63%。

　　從上述數據分析，在職率似乎比目前社會認知高出許多，事實上，如仔細檢視統計數據，在一九九七年的在職率約80%，而至二○○七年降至約35%，其中就落差了45%，而造成在職率落差極大之原因，主要在於儲備教師員額數逐年提高之故。

二、實習之師資生現況

　　依據教育部所提供資料顯示，二○○七年各類師資類別〔幼稚園、國民小學、中等學校、特殊教育學校（班）〕實習之師資生目前共有約1萬人，其中來源包括：公私立師資培育系所、公私立師資培育中心及公私立學士後教育學分班。

　　從上述數據分析，目前仍培育有約1萬名師資生，如仔細檢視統計數據，在二○○五年則約有2萬名師資生，截至今日已剩下一半人數，主要是教育部開始落實師資培育各項評鑑工作，再加上儲備教師問題日趨嚴重，故加強控制師資生來源數，致使目前培育師資生員額已是歷年來最低。

三、公立學校辦理教師甄選現況

　　依據教育部所提供資料顯示，二○○七年共有約12萬人報名公立學校（這裡所指的是公立的幼稚園、國民小學、國民中學、高級中學普通學科、高級中學職業學科及特殊教育學校）教師甄選，錄取人數約3,600人，錄取率為3%。其中針對幼稚園、國民小學及國民中學三項數據加以分析，幼稚園約有2,400人參加教師甄選，錄取人次約65人，錄取率為2.71%；國民小學約有2萬9,400人，錄取人次約553人，錄取率為1.88%；國民中學約有3萬8,900人，錄取人次約2,000人，錄取率為5.29%。

　　從上述數據分析，目前教師職缺可謂僧多粥少，已經和國家公務人員考試旗鼓相當、不分高下。同時，若從數據加以檢視，二○○七年，幼稚園僅有八個縣（市）辦理教師甄選，國民小學部分約有十七個縣（市）辦理教師甄選，至於國民中學部分約有二十四個縣（市）辦理教師甄選。由於受到少子女化的影響，從幼稚園起已有許多縣（市）停辦教師甄選，而國民小學亦復如此。國民中學雖近幾年各縣（市）仍有舉辦教師甄選，但預估二○一○年起也將和幼稚園及國民小學面臨相同的困境。

四、公立學校離退職教師現況

　　依據教育部所提供資料顯示，二○○七年約有4,000名公立學校（這裡所指的是公立的幼稚園、國民小學、國民中學、高級中學普通學科、高級中學職業學科，以及特殊教育學校）教師退職。事實上，近年來為加速教師年輕化，提高新陳代謝，行政院每年已補助各縣（市）公立學校教師自願退休經費，因此近年來的教師退職人數大多維持相同穩定趨勢。

　　綜上所述，從具有合格教師證人員就職現況、實習之師資生現況、公立學校辦理教師甄選現況，以及公立學校離退職教師現況等數據分析可知，目前教師缺額幾乎已達停滯不前的階段，固然每年退職教師數仍持續維持一定數量，但因少子女化及經濟等環境因素的影響，已呈現遇缺不補的情形。因此，停辦教師甄選的縣（市）逐年增加，致使錄取率屢創新低，而為彌補教育現場師資數不足的問題，則大量聘任代理代課教師，也使得目前代理代課教師數屢創新高。也由於前述各項理由所致，使得許多獲得合格教師證的教師不願意留在教育現場中服務，致使儲備教師人數已突破5萬人。而以上這些數據再再顯示師資供需的問題嚴重性，亦顯示師資培育政策需要立即檢討與改進。

參、我國師資供需問題成因

我國師資供需問題成因： 受到少子女化的衝擊，使得許多縣（市）停辦教師甄選。 未能適時調控師資生員額數，造成師資過剩的情形。 教育經費持續緊縮，降低教育人事成本的支出。 推動組織變革與再造之影響，使得學校所需聘任正式編制員額大量減少。

　　從上述現況分析中可知目前我國師資供需問題的嚴重性，而造成問題的主要成因如下：

一、受到少子女化的衝擊

　　目前我國師資供需問題首推少子女化的衝擊，依內政部統計處（2008）公布九十七年上半年出生嬰兒計9萬5,789人，較上年同期減少1.1%；折合年初出生率約8.4

，較上年同期微降0.5個千分點，續呈緩慢減少趨勢。換言之，日後出生數仍會逐漸減少，因而未來小一生入學率相信仍有機會再創新低，因此小學入學新生已跌破30萬人，而國小減班合計將一萬班，也因為如此，使得許多縣（市）停辦教師甄選，即使每年均有退休教師退職，仍採遇缺不補等措施，這都會使得師資供需產生失衡。

二、未能適時調控師資生員額數

　　我國因師資開放政策而產生師資過剩等情形，主要係因我國師資培育由計畫培育改為儲備培育，從師範院校單獨培育變成各大學院校均得設立教育學程，致使中小學師資大量擴增（范熾文，2008；陳彥文，2003）。雖教育部近幾年已控制師資生成長的數量，然卻已造成師資過剩的情形，並影響教育品質及增加社會成本。

三、教育經費持續緊縮

　　目前我國教育經費依教育經費編列與管理法第三條規定，每年預算編列已占各級政府歲入淨額平均值21.5%為原則，因此教育經費編列是有限的，除非將教育預算的餅做大，增加教育經費預算，而非在原有教育預算中勻之，否則極可能有排擠其他教育資源等現象產生（李謙，2008）。然而，目前由於經濟成長遲至，甚至衰退，造成各縣（市）政府歲入普遍不佳，甚至有些縣（市）已舉債過日，因此對於教育人事費自然也是能省則省。再加上，教師薪水及退休金支付大多由各縣（市）政府所支付，因而使得各縣（市）政府在如此經費緊縮的今日，只好減少或停辦教師甄選，並有大量聘任代理代課教師等情況發生，以降低教育人事成本的支出。

四、推動組織變革與再造之影響

　　受到近來組織變革與再造之影響，學校組織也紛紛起而變革與再造。教育部也於二○○二年公布「國民中小學人力重整及組織再造專案」，主要針對未來學校組織做通盤改造及建議。其建議有三項重點，分別是：總員額量管制、教學支援工作人員、勞務簽約外包。該專案重點則在於精簡及縮編人力，並進用教學支援人員，且將相關事務外包，以減低人事成本。不過，也因為組織變革與再造之下，使得學校所需聘任正式編制員額大量減少，但也使得現職教師必須擔負更多教學及行政負擔。

肆、我國師資供需問題之影響

我國師資供需問題產生的影響： 代理代課教師數的增加。 學生輔導更加不易。 可否持續支撐軍公教退輔基金。 城鄉差異更加明顯。 造成國家資源耗費。

　　師資之良窳攸關我國教育競爭力，然而因《師資培育法》的訂定及修正，開放師資培育後，再加上政府長期未能訂立相關周延配套措施，造成如今我國師資供需問題失衡的情形，而一旦師資供需產生問題後，對於教育將會產生不小的影響，如代理代課教師數的增加、學生輔導更加不易、可否持續支撐教師退輔基金、城鄉差異更加明顯及造成國家資源耗費等影響。爰以下針對師資供需問題所產生的影響茲予分述之。

一、代理代課教師數的增加

　　為減少少子女化的衝擊，故有許多縣（市）已經停辦教師甄選，即使已有退休教師的缺額也是遇缺不補，如此為彌補教育現場所欠缺的教師人力，則大量進用代理代課教師。然而，這些兼任暨代理（課）教師大多一年一聘或三個月一聘等，聘約期限一到即可離開學校，造成學生好不容易適應該教師教法，又必須重新適應新教師教學方式，在這不斷更迭的歷程中，對於學生受教權益具有莫大傷害（黃哲彬，2006）。

二、學生輔導更加不易

　　由於目前正是編制教師減少，對於學生的輔導管教上也非常吃力，再加上零體罰的政策實施，造成許多編制內的教師不願意主動輔導管教學生，甚至將輔導管教的責任交由代理代課教師處理，然而，有部分代理代課教師並無教師證，更無修習有關輔導的學分或學位，因此其輔導知能實令人擔心。故而在這些情況之下，對於學生輔導管教更加不容易，也因此產生更多校園暴力等問題。

三、可否持續支撐軍公教退輔基金

　　據調查，目前為止軍公教退輔基金收入約450億元，但支出約270億元，支出比例占約6成，倘若情形未能改善，估計不久將來軍公教退輔基金恐將面臨破產。事實上，其中在教師退輔基金部分，更由於新進教師數的減少，大多數則是代理代課教師，其所支付的是勞工退休金，而非軍公教退輔基金，因此未來可能面臨繳錢的人變少，領錢的人變多等窘況，屆時也將對教育產生莫大的衝擊。

四、城鄉差異更加明顯

　　各縣（市）學校都存在顯著的城鄉差異的問題，都會地區正面臨「大校」的問題，而偏遠地區也為「小班小校」所苦惱（孫志麟，1994）；同時，在位於鄉村山地偏遠地區的學校則面臨學生人數不夠，甚至減班併校的命運。更因為在這樣的情況之下，偏遠地區更難聘任正式教師，只能聘任代理代課教師，可是又因為地處偏遠，使得具有合格教師證的教師多不願前往，而在如此惡性循環之下，使得當地充滿許多未具合格教師證的教師，嚴重影響學生受教權益，更拉大與城市地區的教育品質距離。

五、造成國家資源耗費

　　培養一位具有合格教師證的教師，國家從培育到進入教育現場已挹注不少的資源，甚至每年還需辦理許多進修、研習等活動。不過，有許多具有合格教師證的儲備教師卻仍無法在教育現場中服務，僅能在學校擔任代理代課教師，抑或離開教育現場投入其他職場中，這不但影響儲備教師個人的生涯規劃，也造成國家資源的耗費，影響國家教育競爭力的提昇。

伍、我國師資供需問題之策進

針對我國師資供需問題提出因應策略： 推動「不減班、不減師」政策，降低師資供需失調問題的嚴重性。 修訂《教師員額編制標準》，並降低教師行政負擔。 解決退休、不適任教師的問題，促進教師新陳代謝。 降低幼兒受教年齡，提高就園率。 建置教師供需評估機制，以有效利用教師人力資源。

　　改善師資供需問題並提昇師資品質，已儼然成為現今師資培育政策之重要議題。爰此，針對師資供需的種種問題，規劃並提出以下各項因應策略，以供參考（范熾文，2008；鄧進權、張鈿富，2008）。

一、推動「不減班、不減師」政策，降低師資供需失調問題的嚴重性

　　粗估未來十年國民中小學學生人數與班級人數之變化趨勢，班級數勢必只減不增，而在減班情勢之下勢必會造成師資供需失調及超額教師與儲備教師等校園危機。為了在不需額外增加經費的前提之下，自然就可達成降低班級人數的理想，因此推動「不減班、不減師」政策，以解決目前國民中小學教師超額的校園危機及儲備教師所帶來的社會問題。

二、修訂《教師員額編制標準》，並降低教師行政負擔

　　目前國民小學教師編制是以每班1.5人計算，為了因應學生人數及班級數的減少，所以修訂教師員額編制標準，並視國家財政情況，逐年提高到每班置2.0人編制，而所增加編制的員額數，可改聘兼任代課及代理教師，以解決儲備教師過多的問題，同時亦可幫助專任教師有較多時間從事教學研究及備課等工作，提高教學品質。

三、解決退休、不適任教師問題，促進教師新陳代謝

　　為了讓教育現場能新陳代謝，持續注入一股活水，可透過解決退休、不適任教師等手段協助。在退休教師部分，中央仍應持續補助地方政府有關教師退休金給付，降低地方政府財政負擔，並讓符合《學校教職員退休條例》等規定者予以順利准退，以有助於增加聘任教師的機會。另在不適任教師部分，除依教育部規定處理不適任教師外，也應針對《教師法》及《高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法》等予以修法，強化教育行政機關及學校處理不適任教師的權能，以減少對教育負面的衝擊，並擇優汰劣，讓新進且優秀的教師進入教育現場服務。

四、降低幼兒受教年齡，提高就園率

　　教育主管機關應增設山地、離島及偏遠地區幼稚園，並降低幼兒受教年齡，提高就園率。除此之外，亦可利用國小空餘教室增設國小附幼，增加現有國小附幼班級數及鼓勵設置私立幼稚園等措施，以提高國民小學前的幼兒就學率，相對地也能提昇幼兒教師在職的數量。

五、建置教師供需評估機制，以有效利用教師人力資源

　　教育部每年對師資培育等各項情形已透過統計分析加以瞭解，並針對師資供需等問題進行各項改善舉措。除此之外，亦可建置教師供需評估機制，除充分瞭解目前教育市場師資供需之外，並可立即對於供需失調部分進行因應；同時，除透過供需評估機制的建立外，亦可配合建立教師甄選中介機制，協調各縣（市）政府教師缺額，並在每年年底統計瞭解各縣（市）教師人力資源使用情形，且對於降低師資供需問題嚴重性較佳的縣市應給予獎勵補助，積極與各縣（市）共同面對及處理師資供需問題。

陸、結語

　　教育乃是百年大計，因此成就宏觀教育事業，並非一朝一夕、一蹴可幾就可達成。而要成就宏觀教育事業的重要關鍵因素莫過於「師資」，正所謂「十年樹木、百年樹人」，由此即可得知師資養成亟為不易，且又能在教育現場中發光發熱並奉獻終其一生的教育愛更屬不易。是以，本文首先就目前我國師資供需現況，並以四個層面加以分析，即從一九九四年《師資培育法》培育且核證之師資就職現況、實習之師資生現況、公立學校辦理教師甄選現況、公立學校離退職教師現況等，均可顯示師資供需失調問題的嚴重性，並從其肇因─即受到少子女化的衝擊、未能適時調控師資生員額數、教育經費持續緊縮、推動組織變革與再造之影響等因素，就可知道造成師資供需失調的因素並不單純，其中涉及到的除政策層面外，也與整體環境因素有關；同時，亦分析因師資供需失調問題對教育所帶來的影響，即代理代課教師數的增加、學生輔導更加不易、可否持續支撐軍公教退輔基金、城鄉差異更加明顯、造成國家資源耗費等問題，逐一分別說明後，更可瞭解師資培育政策的重要性及所面臨的困境。最後，則是針對師資供需失調的問題提出因應，冀望能有助於改善目前窘況。

　　綜觀，本文從我國師資供需現況分析、問題成因、影響及因應等加以論述，主要係在突顯師資培育的重要性，並顯示目前師資供需失調的嚴重性。職此，政府及有關單位更應持續關注該議題發展，並挹注資源在師資培育及解決師資供需失調等問題上。倘未能克服目前師資培育及師資供需失調所帶來的各種問題，相信接下來所進行的各項教育改革，其成效將會大打折扣。

參考書目

丁志權（2002）。第二代「師資培育法」的變革與展望。教師之友，43：4，30～36。

內政部統計處（2008）。內政部統計通報。臺北：作者。

吳清山（2006）。我國多元化師資培育政策檢討與改進。載於黃乃熒（主編），教育政策科學與實務（頁283～304）。臺北：心理。

李謙（2008）。97年「教育行政學」年度時事議題分析。教育趨勢導報，31，25～35。

范熾文（2008）。學校人力資源管理：概念與實務。臺北：冠學。

孫志麟（1994）。地區各縣（市）國民小學教育資源分配之比較。教育心理研究，17，175～202。

教育部（2007）。師資培育統計年報。臺北：作者。

陳彥文（2003）。臺灣地區國中小師資供需機制之研究。國立暨南大學教育政策與行政研究所碩士論文。未出版。南投。

黃哲彬（2006）。從少子化浪潮談對我國教育的衝擊與因應策略。教育趨勢導報，23，104～112。

鄧進權、張鈿富（2008）。少子化：義務教育班級人數之因應策略。載於張鈿富（主編），教育行政：理念與創新（頁173～199）。臺北：高等教育。