《幼兒教育及照顧法》之析論（下）
撰文◎陳昭吟（國立新竹教育大學幼兒教育學系碩士）
壹、前言
在上集中，筆者蒐集各學者專家之文獻資料，同時彙整及闡述與幼兒教育及照顧法法案相關內涵說明，相信讀者透過筆者文獻整理之法規緣起、立法歷程及立法重點，對此法案內容已有清楚的瞭解與幫助。因此，本文將繼續帶領讀者，透過更深入探討「幼兒教育及照顧法」法案之時代價值、實施之困境，最後，再提出法案未來實施之建議等三方面。希冀透過筆者之整理與歸納，能使讀者以全觀角度，對本法案有更完整性地瞭解。
貳、「幼兒教育及照顧法」之時代價值
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以「幼兒」為中心，兼具教育及保育之功能。
幼托整合制度之法令依據。
有效解決幼教分離之亂象。
依幼兒個別發展階段，考量班級人數及年齡分配。
幼教資源重整，不浪費。
兼具積極、消極聘任教保服務人員之資格。
透過幼兒園資訊透明化，使家長能共同參與幼兒教育及照顧之責任。
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我國現行幼稚園與托兒所因招收幼兒之年齡重疊及主管機關不同，衍生相關問題，如師資標準、課程及教學、設立標準、輔導、評鑑、獎勵及管理方式標準等事項不一。而幼兒教育及照顧法乃為解決現行幼托體系分流所衍生的問題，並符應幼兒教育及保育制度整合的國際趨勢。是故，以下茲就法案本身之時代價值，論述如下。
一、以「幼兒」為中心，兼具教育及保育之功能
無論任何一種類型的幼托機構都必須以「幼兒為中心」，並且透過從其生理、心理、社會之發展，來考量及設計與其相關認知、情意及技能之教保服務之課程或方案設計。幼兒教育及照顧法第7條第1項亦明文規定：「幼兒園教保服務應以幼兒為主體，遵行幼兒本位精神……。」亦即以幼兒為本位出發，考量幼兒身心發展差異之設計。另如第18條第1項亦規定：「幼兒園2歲以上未滿3歲幼兒，每班以16人為限，且不得與其他年齡幼兒混齡；3歲以上至入國民小學前幼兒，每班以30人為限。但離島、偏鄉及原住民族地區之幼兒園，因區域內2歲以上未滿3歲幼兒之人數稀少，致其招收人數無法單獨成班者，得報直轄市、縣（市）主管機關同意後，以2歲以上至入國民小學前幼兒進行混齡編班，每班以15人為限。」即為希望透過班級人數的限制，以幼兒為本位思考，以保障幼兒的受教權利。
是故，幼兒園教保服務應以幼兒為主體，遵行幼兒本位精神。學齡前幼兒教育及保育，乃為一體之兩面。因此，在學齡前階段之幼托機構，皆須秉持教保兼具的理念，也必然導致教保合一的結果。如幼兒教育及照顧法第7條第1項中提及，幼兒園教保服務亦應秉持教保並重之原則辦理。
二、幼托整合制度之法令依據
幼托機構之師資、設備及課程教學規定標準不一，造成幼托資源的浪費、制度分流等現象已有多時。倘若，欲解決幼托問題，必須先制定相關整合政策，再透過立法過程，使教育制度中之幼稚園教育，與福利制度中之托兒服務，依其性質與功能予以深入探究，並有效、有系統地作為制度設計與政府角色界定之依據，亦為跨出幼托整合的一大邁進，藉由法案的順利通過，促使未來幼托整合執行不再成為空談。
三、有效解決幼教分離之亂象
原先行政院「兒童教育及照顧法」草案版本，涉及三個幼兒發展階段，即「0～2歲」、「2～6歲」及「6～12歲」。如今通過「幼兒教育及照顧法」法案中，於第二條內容：明定「幼兒」係指「2歲以上至入國民小學前之人」。亦即法案內容僅規定「2～6歲」，乃將幼兒年齡階段予以單純化，排除「0～2歲」及「6～12歲」兒童的「居家式」或「機構式」教育或照顧的管理。就目前幼托機構現況而言，幼稚園收托4～6歲幼兒，托兒所則負責收托2～6歲。未來依本法之意旨，欲將目前幼托機構所收托之幼兒年齡範圍涵括成「2～6歲」。是故，希冀透過明文規定有利解決幼托分離之各種亂象。
四、依幼兒個別發展階段，考量班級人數及年齡分配
在幼托機構中，班級人數及幼兒收托年齡上，有採分齡及混齡之方式。當然，兩者在班級中各有其優缺點。如分齡方式之優點，乃為教師在教學準備上較容易掌握，不必同時準備不同年齡的教材。另在團體活動的帶領也較容易配合孩子的能力、需要。然而，其缺點則為同年齡只與同年齡幼兒接觸，缺乏不同年齡幼兒間的社會人際互動經驗。而混齡優點為有助於幼兒（3歲半以下）語言的發展。同時，年長的兒童可成為團體中的模範，並提供年幼兒童正向的社會增強。另外，學習遲緩的兒童在異質團體中學習的較好。然其缺點為團體教學可能不適合各種能力的兒童，即教師在設計課程時，較無法依各年齡層周延考量。本法第18條規定：「幼兒園2歲以上未滿3歲幼兒，每班以16人為限，且不得與其他年齡幼兒混齡；3歲以上至入國民小學前幼兒，每班以30人為限。但離島、偏鄉及原住民族地區之幼兒園，因區域內2歲以上未滿3歲幼兒之人數稀少，致其招收人數無法單獨成班者，得報直轄市、縣（市）主管機關同意後，以2歲以上至入國民小學前幼兒進行混齡編班，每班以15人為限。」，乃考量幼兒年齡過小，發展尚須建立，因此，原則上採分齡教學方式，例外則採混齡方式。
五、幼教資源重整，不浪費
目前幼稚園收托對象為4～6歲；托兒所則為2～6歲，兩者於4～6歲之幼兒階段重疊，造成幼教資源上之浪費。兩者之主管機關分別為教育部與內政部。幼兒教育及照顧法則將現今主管機關分隸之幼托機構，4～6歲幼兒統一由教育部負責管轄，將目前幼教資源有效運用，以使相同年齡階段之幼兒，其教育品質能有效獲得保障。另外，目前幼稚園相關之法令依據分別為幼稚教育法、幼稚園課程標準、師資培育法等；托兒所相關法令則為兒童及少年福利與權益保障法、教保手冊、兒童及少年福利機構設置標準等，皆為目前招收2～6歲幼兒之幼托機構資源浪費之情形。
就幼稚園教育而言，提供孩子及早學習機會，滿足孩子受教權利是基本功能；教育機會均等，資源公平分配，受教權利始於幾歲等，是政府角色或責任所在。就托兒所幼兒之照顧與保育而言，乃為補足家庭育兒功能不足，以及因應社會變遷，滿足不同類型家庭的育兒需求，提供弱勢家庭育兒協助。而依據幼兒教育及照顧法第11條：「幼兒園教保服務之實施，應與家庭及社區密切配合，以達成下列目標：一、維護幼兒身心健康。二、養成幼兒良好習慣。三、豐富幼兒生活經驗。四、增進幼兒倫理觀念。五、培養幼兒合群習性。六、拓展幼兒美感經驗。七、發展幼兒創意思維。八、建構幼兒文化認同。九、啟發幼兒關懷環境。」；同法第12條第1項：「幼兒園之教保服務內容如下：一、提供生理、心理及社會需求滿足之相關服務。二、提供營養、衛生保健及安全之相關服務。三、提供適宜發展之環境及學習活動。四、提供增進身體動作、語文、認知、美感、情緒發展與人際互動等發展能力與培養基本生活能力、良好生活習慣及積極學習態度之學習活動。五、記錄生活與成長及發展與學習活動過程。六、舉辦促進親子關係之活動。七、其他有利於幼兒發展之相關服務。」綜合上述，幼兒教育及照顧法則統一將幼兒園教保服務實施目標及服務內容予以整合。乃符合幼托整合之目的─即在尋求有效策略，以提供幼兒照顧與教育之綜合性服務。
六、兼具積極、消極聘任教保服務人員之資格
在幼兒教育及照顧法中，亦予明文規定積極及消極聘任教保服務人員之資格，以確保幼兒受教權益及安全上之保障。是故，以下茲就幼兒園教保服務人員聘任資格之積極與消極規定，分別闡述如下。
積極聘任資格之規定：依據幼兒教育及照顧法第19條規定，幼兒園「園長」應同時具備下列各款資格：一、具幼兒園教師或教保員資格。二、在幼兒園（含本法施行前之幼稚園及托兒所）擔任教師或教保員5年以上。三、經直轄市、縣（市）主管機關自行或委託設有幼兒教育、幼兒保育相關科系、所、學位學程之專科以上學校辦理之幼兒園園長專業訓練及格。第20條則規定，幼兒園「教師」應依師資培育法規定取得幼兒園教師資格。另第21條則提及「教保員」應具備下列資格之一：一、國內專科以上學校或經教育部認可之國外專科以上學校幼兒教育、幼兒保育相關系、所、學位學程、科畢業。二、國內專科以上學校或經教育部認可之國外專科以上學校非幼兒教育、幼兒保育相關系、所、學位學程、科畢業，並修畢幼兒教育、幼兒保育輔系或學分學程。最後，於第22條內容中說明，幼兒園「助理教保員」應具國內高級中等學校幼兒保育相關學程、科畢業之資格。以上乃為園長、教師、教保員及助理教保員明文規定之積極任用條件。
消極聘任資格之規定：幼兒教育及照顧法於第27條明文規定，教保服務人員或其他人員有下列情事之一者，不得在幼兒園服務：一、曾有性侵害、性騷擾或虐待兒童行為，經判刑確定或通緝有案尚未結案。二、行為不檢損害兒童權益，其情節重大，經有關機關查證屬實。三、罹患精神疾病尚未痊癒，不能勝任教保工作。四、其他法律規定不得擔任各該人員之情事。另同法第28條則為幼兒園負責人、董事長及董事之消極資格，即有下列情事之一者，不得擔任幼兒園之負責人、董事長及董事：一、有前條第1項第1款及第2款所列事項者。二、曾犯內亂、外患罪，經判決確定或通緝有案尚未結案者。三、曾服公務因貪污瀆職，經判決確定或通緝有案尚未結案者。四、褫奪公權尚未復權者。五、曾任公務人員受撤職或休職處分，其停止任用或休職期間尚未屆滿者。六、受破產宣告尚未復權者。七、無行為能力或限制行為能力者。以上希冀透過明文規範，確保幼兒受教之權利能獲得基本之保障，使其在安全且健康環境下學習。
七、透過幼兒園資訊透明化，使家長能共同參與幼兒教育及照顧之責任
幼兒教育及照顧法第36條：「幼兒園應公開下列資訊：一、教保目標及內容。二、教保服務人員及其他人員之學（經）歷、證照。三、衛生、安全及緊急事件處理措施。」。同法第5章第34條至第40條乃明文規範家長之權利及義務，如第40條：「父母或監護人應履行下列義務：一、依教保服務契約規定繳費。二、參加幼兒園因其幼兒特殊需要所舉辦之個案研討會或相關活動。三、參加幼兒園所舉辦之親職活動。四、告知幼兒特殊身心健康狀況，必要時並提供相關健康狀況資料。」此外，同法第34條幼兒園得成立家長會之規定，亦能透過由家長們共同組織成為一個監督、共享、建議等，為幼兒之教育及照顧做嚴格把關與協助。若當父母或監護人對幼兒園提供之教保服務方式及內容有異議時，同法第37條明定家長得請求幼兒園提出說明，幼兒園無正當理由不得拒絕，並視需要修正或調整之。另由第35條內容中亦提及：「父母或監護人及各級學生家長團體得請求直轄市、縣（市）主管機關提供下列資訊，該主管機關不得拒絕：一、教保服務政策。二、教保服務品質監督之機制及作法。三、許可設立之幼兒園名冊。四、幼兒園收退費之相關規定。五、幼兒園評鑑報告及結果。」此外，於第38條中，亦提及直轄市、縣（市）層級學生家長團體及教保服務人員組織得參與直轄市、縣（市）主管機關對幼兒園評鑑之規劃。並第39條第1項：「幼兒園之教保服務有損及幼兒權益者，其父母或監護人，得向幼兒園提出異議，不服幼兒園之處理時，得於知悉處理結果之日起30日內，向幼兒園所在地之直轄市、縣（市）主管機關提出申訴，不服主管機關之評議決定者，得依法提起訴願或訴訟。」乃為給予家長提出異議及申訴之管道。總之，上述之明文規定，乃明示孩子的教育不僅只是老師的責任，也是家長的責任。
綜而言之，幼兒教育及照顧法之法案為幼托整合制度法令依據，兼具有教育及保育之功能，亦能避免幼教資源之浪費。同時，為能有效解決幼教分離亂象之外，在安全考量上，亦能依幼兒個別發展階段，考量班級招收人數及年齡分配，以及明定積極、消極聘任教保服務人員之資格，並透過幼兒園資訊透明化，使家長能共同參與幼兒教育及照顧之責任。
參、法規實施之困境
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子法多為空白授權，易造成法案執行之困難。
2～3歲幼兒班級之配置人力，仍需更周延考量。
教師及教保員資格不同，易遭幼兒園混為運用。
家長對於幼兒園人力配置是否到位的資訊無法掌握。
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幼兒教育及照顧法在經歷七任教育部長、耗時14年之久的努力推動下，順利於民國100年6月三讀通過，然而法案內容仍有部份內容，於在未來實施上有可能會面臨困境。是故，筆者茲就未來在落實本法案過程中可能遭遇到之困境，以下分別闡述之。
一、子法多為空白授權，易造成法案執行之困難
幼兒教育及照顧法子法多為空白授權，實屬不宜。如本法第24條：「幼兒園依本法聘用之社會工作人員及護理人員，其資格應符合相關法律規定。」法條內容之「其資格應符合相關法律規定」係未說明符合哪些相關法律規定之方向，易造成配置社工員之規定不具體，易淪為口號，反而失去原先母法授權之意義。另同法第23條：「幼兒園教保服務人員之資格、權益、管理及申訴評議等事項，於本法施行之日起3年內，另以法律規定並施行。」雖在母法中提及將幼兒園教保服務人員之資格、權益、管理及申訴評議等事項，授權另以法律規定並施行，惟子法之制定機關為何，並未於法條中規定，易使將來在制定相關法律時，造成各機關相互踢皮球之嫌疑，失去原先母法授權之目的及意義，形成空談之現象。
二、2～3歲幼兒班級之配置人力，仍需更周延考量
幼兒教育及照顧法第18條規定，幼兒園2歲以上未滿3歲幼兒，每班以16人為限。另依第3項第1款規定，招收2歲以上至未滿3歲幼兒之班級，每班招收幼兒8人以下者，應置教保服務人員1人，9人以上者，應置教保服務人員2人。亦即收托2～3歲園所之班級人數，一個班級最多16個幼兒配置2位教保人員，等於1位教保人員要照顧8個大部分還在包尿布且自己進食能力不足的幼兒，同時當他們處於一個有各種玩具或教具的空間中，連基本安全都可能有問題，很難奢望有更進一步的「生活能力培養」或「教育」（全國教師會，2010）。以筆者在幼教實務上之經驗發現，在2～3歲幼兒教室中，倘若有1名需要特別協助之幼兒（如因生病、拉肚子等臨時狀況），易造成其他15名幼兒，僅剩由1名教保員協助照顧，這樣的狀況在實務現場非常常見，卻易形成幼兒之安全性問題。此外，依本條文內容2～3歲幼兒安全上尚缺周全之考量外，對班級教保服務人員而言，體力上負荷尚過大。是故，就幼兒安全及教師體力之考量，應重新評估2～3歲幼兒班級之配置人力。
三、教師及教保員資格不同，易遭幼兒園混為運用
幼兒教育及照顧法第20條規定：「幼兒園教師應依師資培育法規定取得幼兒園教師資格。」另同法第21條第1項：「教保員除本法另有規定外，應具備下列資格之一：一、國內專科以上學校或經教育部認可之國外專科以上學校幼兒教育、幼兒保育相關系、所、學位學程、科畢業。二、國內專科以上學校或經教育部認可之國外專科以上學校非幼兒教育、幼兒保育相關系、所、學位學程、科畢業，並修畢幼兒教育、幼兒保育輔系或學分學程。」是故，「教師」與「教保員」在取得資格上有所不同。唯條文中雖明定兩者各自之取得資格限制，卻未明文規定「教師」不得降級為「教保員」抑或「教保員」不得予以升級為「教師」，乃為除本身兼具有兩者之資格的老師外，分屬於兩者不同身份者，在此法案中，並未明文規定不得互相混為運用。（全國教師會，2010）
四、家長對於幼兒園人力配置是否到位的資訊無法掌握
幼兒教育及照顧法第55條第1項規定：「本法施行前之公立托兒所、幼稚園或經政府許可設立、核准立案之私立托兒所、幼稚園，應自本法施行之日起1年內，申請改制為幼兒園，其園名應符合第8條第5項所定辦法之規定，屆期未申請者，應廢止其設立許可，原許可證書失其效力。」另於同法第55條第4項中規定，由原托兒所改制為幼兒園者，第18條第4項所定人力配置，至遲應於本法施行滿5年之日起符合規定。亦即幼兒教育及照顧法法案通過後，幼兒園換證規定為「1年」，但人力配置卻是「5年」才到位。雖然，同法第36條規定：「幼兒園應公開下列資訊：教保服務人員及其他人員之學（經）歷、證照。」然而，作為幼兒園家長，如何知道哪個園所哪些人員已到位或尚未到位，亦成為本法案相關規定之漏洞。
肆、未來實施之建議
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合理分配不同年齡發展階段幼兒之活動空間與時間。
母法中應予以規範各主管機關應制定之法律時間。
政府應有具體措施目標與時程，導引學前教育公共化的發展。
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為能解決上述本法案推動及實施時可能面臨之困境，筆者以下整理歸納幼兒教育及照顧法法案落實時之建議方向，分別論述如下。
一、合理分配不同年齡發展階段幼兒之活動空間與時間
幼兒教育及照顧法第29條明訂：「幼兒園應就下列事項訂定管理規定、確實執行，並定期檢討改進：一、環境、食品衛生及疾病預防。二、安全管理。三、定期檢修各項設施安全。四、各項安全演練措施。五、緊急事件處理機制。」另同法第30條中亦提及幼兒進入及離開幼兒園時，幼兒園應實施保護措施，確保其安全。如幼童專用車輛、該車輛之駕駛人應具有職業駕駛執照，並配置具教保服務人員資格，或年滿20歲以上之隨車人員隨車照護，維護接送安全及接受基本救命術訓練、緊急救護情境演習等相關規定。惟在本法案中，對於不同孩子年齡活動空間與時間上，亦應依其個別發展階段而予以區隔及合理之分配。因此，建議應將此相關規範明文規定於母法中，透過母法之規定，有效為幼兒「基本安全」把關。
二、母法中應予以規範各主管機關應制定之法律時間
幼兒教育及照顧法第13條第2項：「中央政府為均衡地方身心障礙幼兒教保服務之發展，應補助地方政府遴聘學前特殊教育專業人員之鐘點、業務及設備經費，以辦理身心障礙幼兒教保服務，其補助辦法由中央主管機關定之。」同法第46條：「幼兒園辦理績效卓著或其教保服務人員表現優良者，直轄市、縣（市）主管機關應予以獎勵；其獎勵事項、對象、種類、方式之自治法規，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」上述之法條內容─「由中央主管機關定之」、「由直轄市、縣（市）主管機關定之」，建議應於母法中有確切時間點限制。否則訂了本法，卻沒有實際執行的具體措施，反而失去原先制定本法的立法目的，而形成空談。
三、政府應有具體措施目標與時程，導引學前教育公共化的發展
幼兒教育及照顧法第1條：「為保障幼兒接受適當教育及照顧之權利，確立幼兒教育及照顧方針，健全幼兒教育及照顧體系，以促進其身心健全發展。」即本法之訂定精神，乃認為孩子是全社會共有的，應以法律用全社會之力支持父母生養幼兒，以營造友善學前教育。但本法所宣稱要解決的亂象，也常常是因為私立托育園所佔七成，長久以來難以管理。透過本法之通過，亦能使目前幼托機構亂象有比現在較佳的管理依據。是故，法律畢竟是一個政策的基本依據，多年來幼教學者和教育界不斷疾呼「學前教育公共化」的發展方向，政府應配合此次立法，訂定更務實可行的具體目標和時程（全國教師會，2010）。
伍、結語
臺灣許多家長因經濟和社會發展因素，形成必須大部分時間將幼兒委託托育機構教養之普遍現象。而幼兒教育及照顧法之立法形成，乃為家長提供選擇學前友善教育環境之品質把關，以確實保障學前幼兒教育之最佳福祉。同時，亦能保障幼兒接受適當教育及照顧之權利，確立幼兒教育及照顧方針，健全幼兒教育及照顧體系，以促進其身心健全發展等最佳教養福祉為考量。惟保障學前教養品質，應為全民之職責，而非全盤僅由幼兒園機構負責。畢竟，孩子是國家及父母未來的傳家寶。
參考書目
全國教師會（2010）。兒童教育及照顧法公聽會發言稿。引自：http://www.coolloud.org.tw/node/51737
李建興（2011）。幼兒教育的新主張。國家政策研究基金會。引自：http://www.npf.org.tw
蘇傳臣（2010）。淺談「幼托整合」歷程與法案—幼教未來的天空是藍是黑？蒙特梭利雙月刊，84。
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