教育新思維

兩岸高等教育交流品質提昇之策論

撰文◎黃哲彬（臺南市政府教育局國小教育科股長／國立政治大學教育學系教育行政組博士）

壹、前言

　　在全球化的潮流下，我國社會也正加速朝向國際化與多元化方向發展，近年來，一方面由於少子女化的趨勢，另一方面新移民及其子女人數亦不斷增加，臺灣已轉型為多元文化新社會。面對國內外環境的變遷，教育必須重新思考本身定位，將培育國際化人才列為優先教育目標（教育部教育研究委員會，2011）。雖然我國高等教育在傳統上已建構好完整的培育機構、良好的升學管道及配合各項證照制度推行，但學生基礎課程的表現差、在創新與再學習能力的問題面臨衝突；而面對全球化的趨勢，臺灣產業快速轉型的現象，各大專校院透過精緻化的經營發展，結合區域特色，充分發揮人力培育的功能，則有很大的努力空間（張鈿富、葉連祺，2003）。因此，未來除了要考慮環境的變化外，更應與鄰近國家地區的資源相結合，以強化競爭力。中國大陸近年來更由於政治、經濟及社會教育文化的交流成效顯著，逐漸成為世界上最大的經濟體。因此，我國在推動教育全球化上，第一個考慮的對象，應該是海峽的彼岸（黃燕飛，2009）。

　　兩岸文教交流自1992年開始，但受限於兩岸政治等不確定因素影響而進展緩慢。兩岸關係趨於緩和，兩岸交流呈現大幅成長。在教育交流方面，透過講學、觀摩、參訪、會議、表演、競賽及研習等形式，雙方交流的深度與廣度不斷擴大，質與量大幅提昇。兩岸教育的進一步交流，使得陸生來臺就學及大陸學歷採認接續成為必須正視的課題。繼攸關陸生來臺就學及大陸學歷採認政策的臺灣地區與大陸地區人民關係條例、大學法及專科學校法等三項修正法案於2000年9月3日修正生效後，大陸地區人民就讀專科以上學校辦法及大陸地區學歷採認辦法二子法亦於2011年1月6日修訂發布，相關配套措施將陸續擬定施行，使得兩岸教育交流將進入一個新的里程（教育部教育研究委員會，2011）。因此，未來兩岸高等教育之交流，除共同朝向培育良好且優質人才外，為使兩岸高等教育能夠與時俱進，宜考量目前兩岸之政治、經濟、教育等相關議題，提出可使兩岸相互增進瞭解、利益與共，促進兩岸高等教育相互借鏡、相輔相成，共同提昇競爭優勢。

　　爰此，本文先介紹兩岸高等教育概況，說明我國及中國大陸高等教育行政概況介紹及比較，並分析目前兩岸高等教育交流之政策措施，提出兩岸高等教育政策交流之問題，最後對於兩岸高等教育交流品質之提昇提出相關策略。

貳、兩岸高等教育概況

說明我國高等教育行政概況介紹。 說明中國大陸高等教育行政概況介紹。 分析兩岸高等教育交流政策的比較，可從：資訊同步流通；相互尊重對等；簡化招生程序；共享教學資源；多元學習模式；終身學習導向；卓越評鑑合作；獎勵人才培育；共同接軌國際；兩岸攜手用人。

　　在全球化競爭之下，兩岸之間也開始積極正視高等教育的交流及互動。在中國大陸方面，早於1979年開始對臺招生；而我國則於1987年解除戒嚴後，才開始展開對中國大陸的學術交流。爰以下則分別針對我國及中國大陸高等教育行政概況說明外，並比較兩者在高等教育政策的方向。

一、我國高等教育行政概況介紹

　　我國中央政府之中，做為高等教育政策最高行政機關的教育部，實際上一直接受經濟規劃機關所影響，高等教育政策成為經濟規劃機關所制定國家總體經建計畫之中人力發展政策的一環（黃瑞彬，2010；Sun,1998）。

　　在高等教育政策的規劃上，經濟規劃機關占有重要的地位；然而在執行上，教育部顯然有主導的作用。在教育部中，與高等教育政策最有關係的單位是高等教育司、教育研究委員會、顧問室三者。高等教育司的職掌為「大學行政、大學招生、回流教育、學籍與學歷、學費與獎助、學校財務、學術審議、高教法規」。教育研究委員會的職掌為「綜理教育部司處及教育專題研究工作」。顧問室的職掌為「關於科技、人文及社會科學教育計畫之研擬推動及考核事項，業務之聯繫、協調及諮詢事項，教育經費概算之彙整事項，其他有關科技、人文及社會科學教育事項」。此外，學術審議委員會、醫學教育委員會、電子計算機中心的業務與工作，也與高等教育政策相關（瞿海源，2001）。這些機關單位亦成為我國高等教育推動的重要行動者。

二、中國大陸高等教育行政概況介紹

　　現今中國大陸高等教育政策的樞紐是在1998年3月由國家教育委員會更名的教育部，係中共政治體制中最高的教育行政機構（周愚文、黃烈修、高建民，1999）。其中與高等教育政策有直接及立即業務關係的主要部門與職掌大致為：（范利民，1996；黃瑞彬，2010）

直屬高校工作司：擬定直屬高等院校的發展規劃和體制改革方案。

高等教育司：指導高等教育改革。擬定體制與教學改革的方針、政策，以及教育、教學和教材編審的基本文件。

社會科學研究與藝術教育司：擬訂高等院校社會科學研究和理論；教育工作的方針、政策、規劃。組織、指導高等院校重大社會科學研究項目的實施。

科學技術司：擬訂高等院校自然科學技術發展方針、政策以及規定。組織、編制高等院校自然科學技術研究規劃。

高等學生司：主管普通高等院校本科、專科、研究生的招生、學籍管理和畢業生分配工作。擬訂有關方針、政策、規定，以及招生與畢業生分配制度改革方案，並指導貫徹實施。

思想政治工作司：主管高等院校學生和教師的思想政治工作。擬訂改進和加強思想政治工作的方針、政策、規定，並推動實施。規劃、指導高等院校思想政治工作隊伍的建設工作。

　　固然中國大陸歷經20多年來改革開放，人民生活與社會水準已有相當進展。尤其進入21世紀知識經濟的時代，全球化競爭越趨激烈，因此中國大陸進行教育改革自有其迫切需求，惟在改革過程中造成教育資源分配不均、利益糾葛、地區差異、貧富不均、教育機會不均等產生不少問題：（周祝英，2009；楊洲松，2009）

城鄉教育發展失衡：中國大陸沿海城市與內地農村的發展差距急遽拉大，教育機會公平與社會正義成為必須嚴肅面對的重要課題。

政治干預教育仍嚴重：從2004年的《2004～2007教育振興計畫》中強調加強黨的建設和思想政治工作、實施高等學校馬克思主義理論課程，以及增強高等學校思想政治工作等，都是政治干預教育最好表徵。

教育市場化趨勢過熱：教育制度從計畫至逐漸朝向市場轉變，教育在數量、規模上的發展令人矚目，但在這過程卻也產生許多問題。例如：擇校熱、擇校費、嚴重的教育亂收費及超收費等，都使教育逐漸成為一種商業活動。在這樣的情形下，教育基本價值遭受扭曲，辦學手段也逐漸商業化和企業化。

三、兩岸高等教育交流政策的比較

　　從上述可知我國和中國大陸的高等教育政策皆出自雙方的教育部，再以所轄單位策畫、執行、推動。此外，在高等教育交流之政策上也有其個殊性與共通性，如下表1說明。

【表1　兩岸高等教育交流政策方向比較】

政策方向	我國	中國大陸	共同處
資訊同步流通	整合高等教育資訊 招生透明化	開放臺灣閱覽網站 資訊透明化	架設資訊交流平臺 高等教育資訊同步化 營造「E-Education」環境
相互尊重對等	鬆綁陸生來臺程序 一視同仁	鬆綁對臺國際事務 正面教授兩岸歷史資訊	落實「擱置爭議，互利雙贏」 互信互助，誠信以待 消彌意識型態
簡化招生程序	仿日本招生模式 採多元入學模式 提供完善招生資訊	善用「海峽兩岸招生服務中心」事先公布招生資訊	招生資訊相互流通 資訊完善，杜絕弊端
共享教學資源	充足網路學術資源 建設雲端計算	提昇資訊技術 分享資訊予臺灣	共同合作發展 擴大兩岸閱覽權限
多元學習模式	發揮網際教學模式 雙聯學制之運用	開放隔空多元學習環境 來臺在職進修	多元兩岸之教學模式 成人進修學習
終身學習導向	赴陸設置進修據點 鬆綁進修授課規定	開放民眾非正式進修 自行開設進修課程	共設專班提供進修 多元非正式課程
卓越評鑑合作	定期評鑑維持品質 開放兩岸學者擔任評鑑委員	強化評鑑績效 參考臺灣評鑑經驗	共同制訂評鑑標準 擬定「兩岸教育合作架構協議」
獎勵人才培育	鼓勵民間企業編列獎助學金	透過企業實習用人	建構人力資源資料庫 兩岸企業相互用人
共同接軌國際	英(外)語推廣正體字 鼓勵國際認證	孔子學院之推動，宜恢復正體字教學	以正體字共同推展中華文化
			加入國際情勢與兩岸議題
兩岸攜手用人	鼓勵企業僱用陸生 討論僱用外勞之限制	開放臺生在公教方面的工作機會	用人唯才，不分兩岸

資料來源：引自張國保、楊淑涵、張馨萍（2011）。兩岸高等教育交流相關議題與政策方向之探討。教育政策論壇，14，13

參、兩岸高等教育交流之政策措施

有關兩岸高等教育交流之政策措施，主要有六項政策，分別是：階段性之開放與限制、對等尊嚴原則、補助教育學術交流、修法採認大陸學歷、規劃招收大陸學生來臺就學、延長短期交流期限。

　　1987年政府解嚴以來，開放大陸探親、觀光旅遊、臺商登陸、小三通；到2008年12月15日開放大三通，一連串的兩岸政策開放，促使兩岸的交流日趨熱絡。兩岸教育交流的必然性在於：同為WTO及APEC會員國，教育服務業列為談判議題，兩岸都需務實面對與討論；透過教育的交流足以改善兩岸關係，促進彼此的瞭解，培育共識性較高的下一代，營造兩岸的和諧；藉由教育交流，吸收一流大陸人才來臺，壯大臺灣的競爭實力；充分利用國內各級學校教育資源，促進實質交流，全面提昇兩岸教育品質。現階段兩岸教育交流之政策如下：（第八次全國教育會議，2010）

一、階段性之開放與限制

　　鼓勵兩岸學校或人員在不違反國家政策之原則下，進行正式或非正式的交流，增進互信與共識。惟未採認大陸地區高等學校學歷前，「學生交流」部分不涉及承認學分及授予學位等情事；「教師交流」部分僅限於一般交流常態之短期客座講學。

二、對等尊嚴原則

　　兩岸學校可以簽署姊妹友好學校，但學校前往大陸交流簽約時，須使用學校全銜，不得擅自去除國立或擅加臺灣兩字。

三、補助教育學術交流

　　依據「教育部補助辦理兩岸（含港澳）學術教育交流活動實施要點」，鼓勵補助交流之案數從2004年的132件，成長到2009年195件，顯見兩岸學術教育交流有增加之趨勢。

四、修法採認大陸學歷

　　臺灣地區與大陸地區人民關係條例、大學法、專科學校法修正通過，大陸地區學歷採認辦法及大陸地區人民來臺就讀專科以上學校辦法公布。

五、規劃招收大陸學生來臺就學

　　採「三限六不」政策，嚴謹規劃大陸學生來臺就讀大學，初步以開放每年2,000名為原則。

六、延長短期交流期限

　　修正大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法、大陸地區文教專業人士及學生來臺從事文教活動審查要點、各級學校與大陸地區學校締結聯盟或為書面約定之合作行為審查要點，開放大陸地區專業人士及陸生來臺交流，研修期限由4個月放寬至1年，每年並以1,000人為限。

　　事實上，我國自2002年加入WTO後，除積極擴大對外經貿活動，且面臨全球化挑戰、因應各國積極招收優秀人才、關懷大陸籍配偶及國人求學選擇權等因素。因此，加入WTO之後，兩岸高等教育交流預期將出現以下情況：（馮增俊，2002；周祝瑛，2002）

一、學生來源的競爭

　　全球化經濟促成國際市場的快速成長，教育事業由公共事業成為有利可圖的產業，尤其高等教育面向市場化趨勢。包括兩岸高校未來互相競爭學生來源。

二、國際辦學市場的開放

　　各國將其在文化、政治、經濟等方面的優勢輸出至他國，以吸引他國學生。兩岸辦學市場勢必有所競爭。

三、國際人才市場的建立

　　21世紀可說是講求人才的世紀，各國莫不以招收一流人才為其重要目的。對兩岸而言，未來是否是我國學生流向大陸，值得注意。

四、國際科技市場的競逐

　　科技研究為高等教育重要使命之一。對兩岸來說，加入WTO之後，一方面必須開放教育市場，另一方面亦須在國際上爭取教育市場，是合作抑或競爭？都是兩岸交流的重要議題。

肆、兩岸高等教育政策交流之問題分析

兩岸高等教育政策交流之問題，可分為三大問題： 兩岸教育交流之政策與管理問題：兩岸欠缺教育交流之政策協調機制；兩岸教育交流尚缺上位配套政策。 兩岸教育交流之資源與合作問題：兩岸教育交流資訊平臺尚未建置；兩岸教育交流之資源與合作尚待整合。 兩岸教育交流之法令與規範問題：兩岸教育交流相關法規限制仍多；兩岸教育交流程序冗雜且不易瞭解。

　　兩岸的教育交流正如火如荼展開，但在兩岸教育交流之政策與管理、資源與合作、法令與規範方面，尚有些許問題如下：（第八次全國教育會議，2010）

一、兩岸教育交流之政策與管理問題

兩岸欠缺教育交流之政策協調機制：

兩岸教育交流尚無互設官方機構、互派人員或服務據點，不利兩岸教育交流。

兩岸學校教育交流停留在各校或民間團體自行邀請的階段，缺乏專司之諮詢協助的對口單位。

兩岸教育交流尚缺上位配套政策：

兩岸同為WTO會員國，但對兩岸教育市場的開放配套，尚未規劃因應。

兩岸尚未訂定教育及學校交流協定，且受制意識形態，仍有相當限制，有礙交流品質之提昇。

二、兩岸教育交流之資源與合作問題

兩岸教育交流資訊平臺尚未建置：

我國對大陸的教育資訊不夠深入瞭解，學校及相關人員甚難掌握交流之相關資訊。

兩岸缺乏完整的教育資訊平臺，不利學校、教師及學生查詢。

兩岸教育交流之資源與合作尚待整合：

尚未整合與運用臺商在兩岸教育交流的資源。

兩岸尚無共同進行技術研發、共設產業銜接課程、開設產學攜手學程，且尚無規範兩岸教育交流衍生之智慧財產權歸屬、專利或技術移轉等相關權益問題。

兩岸尚未發展共同合作辦學模式。

兩岸教育交流之專業人才尚須積極培育。

三、兩岸教育交流之法令與規範問題

兩岸教育交流相關法規限制仍多：

我國招收陸生之限制：招收陸生來臺之政策，係以「三限六不」原則，係指「限制採認之高等學校；限制來臺就學陸生總量；限制醫事領域學歷採認；不涉及加分優待；不影響國內招生名額；不編列獎助學金；不允許校外工作；不會有在臺就業問題；不得報考公職考試」等原則，如此將降低陸生來臺就學誘因，不利我國高等教育之發展。

收費爭議：教育部明訂，向陸生收取之學雜費不得低於私校收費基準。但部分學校仍依照公立學校標準收費，以致有「半價搶陸生」之爭議。事實上，我國大專校院數逾160所，且各校之資源條件、規模特色、經營立場及財務狀況都有所不同，欲訂定一套放諸四海皆準的規範實屬不易，更無法滿足各校需求。

兩岸教育交流程序冗雜且不易瞭解：

邀請大陸人士前來交流之程序繁瑣，審核耗時冗長，且須我方人員具保，似有不信任與不便民之感。

大陸在臺短期交流學者及陸生家屬，尚不得來臺探親或照顧陸生。

學校對兩岸教育交流應有的接待禮節、國旗國歌、簽訂策略聯盟或友好備忘等注意事項，認知不夠清楚。

學校辦理兩岸交流事務的人力不足，且對兩岸交流相關法令不甚瞭解。

伍、兩岸高等教育交流品質提昇之策論（代結語）

　　在現階段兩岸情勢發展下，教育交流人數持續穩定成長，下一階段應將交流重點放在品質的提昇，因此相關法令及實務做法應配合實際情況予以調整，秉持兩岸對等尊嚴的立場，透過交流建立互信，營造兩岸和諧氣氛。至於兩岸高等教育交流品質提昇之策論則整理如下表2所示：

【表2　兩岸高等教育交流品質提昇策略】

我國教育部

我國大專校院

協助學校配合校務發展，辦理兩岸師生交流，汲取對方優點，促進專業發展 補助我國學校或館所辦理兩岸學術教育交流活動 持續辦理兩岸教育交流事務人員講習，充實學校兩岸事務人員專業知能修訂「大陸地區文教專業人士及學生來臺從事文教活動審查要點」及「各級學校與大陸地區學校締結聯盟或為書面約定之合作行為審查要點」，放寬大陸來臺研修學生人數之限制 鼓勵各級學校與大陸地區學校締結聯盟，加強兩岸學術合作 訂定兩岸學校師生講學與研修之具體規範 規範各級學校與大陸地區學校簽訂協議作業規定 訂定兩岸大學雙聯學制具體規範 訂定大陸地區人民來臺就學及停留辦法（草案），賦予招收陸生來臺就學之法源依據 定期邀集相關單位及專家代表開會研議並檢討執行情形，納入相關辦理措施改善之參考 公告招收陸生來臺就學及其生活輔導等相關作業規定，以利大專校院及相關單位依循 審核大學校院招收陸生計畫，督促學校成立陸生輔導專責單位並完備相關配套措施 修訂大陸地區學歷檢覈及採認辦法，賦予辦理大陸學歷採認之法源依據 針對大陸高等學校之發展、辦學績效及國際評比等情形，定期檢視修正認可名冊範圍及學歷採認措施 落實嚴謹學歷查驗查證機制，防止假學歷問題 安排兩岸透過互訪、研討等方式，洽談有關招生宣傳、陸生來臺及大陸學歷採認等政策性事務 與大陸建立對口交流單位，處理有關兩岸大專校院招生名額、方式及學歷查證等涉及實務作業相關事宜 掌握兩岸高等教育質量發展狀況，以作為調整招收陸生來臺及大陸學採認政策之參據 簽訂兩岸高等教育交流協議，促進良性發展 適時檢討高等教育交流政策，鬆綁三限六不原則 簡化招生程序，提高來臺意願 鼓勵大專校院赴陸開設專班，拓展與中國大陸交流據點 整合兩岸高等教育資源，促進招生透明化

設立陸生專責窗口，明確宣導招生機制 善用雲端技術，共享教學資源 多元學習模式，落實終身學習 籌措陸生獎學金，吸引優秀陸生來臺 邁向國際化，提昇國際競爭力 實施建教合作，兩岸攜手用人 透過評鑑制度，建立辦學特色

資料來源：修正自教育部教育研究委員會，2011，111～114；張國保、楊淑涵、張馨萍（2011）。兩岸高等教育交流相關議題與政策方向之探討。教育政策論壇，14，19～21

　　綜上，我國在兩岸高等教育未來走向，在中華民國教育報告書中可窺一二：（教育部教育研究委員會，2011）

一、促進兩岸教育交流，提昇交流品質

　　鼓勵各地方政府及各級學校研議設置專責兩岸教育事務單位或人員，規劃辦理有關教育交流事務，以發揮上下整合功效。學校亦應善用本身教學及研究等資源及優勢，邀請大陸優秀專家學者來臺講學或參與研究，或爭取優秀陸生來臺就學，透過交流，提昇我國學校競爭力。

二、推動陸生來臺就學，採認大陸學歷

　　目前依據2010年9月3日修正施行之臺灣地區與大陸地區人民關係條例、大學法及專科學校法三項修正法案，已於2011年1月6日發布大陸地區人民來臺就讀專科以上學校辦法及大陸地區學歷採認辦法，並陸續公告相關配套措施，未來將持續以審慎、穩健步伐推動陸生來臺及學歷採認事宜，以促進國內教育機構與國際接軌，提昇師生國際視野與國際競爭力。

三、提昇輔導人員服務品質，建立境外學生輔導機制

　　不同境外學生來臺就學之需求及在臺就學所面臨之問題雖不盡相同，惟仍有其共通需求。配合政府組織改造，外國學生、僑生、陸生承辦單位將予以統整，下一階段目標在於充實各項服務的內涵與提昇服務品質。在執行策略上，首重境外學生服務資訊網之建置與境外學生專業輔導人員素質之提高。經由服務網絡之落實，協助在臺境外學生迅速適應環境，體驗在臺學習樂趣。

　　固然中國大陸在教育發展上仍有不少進步改善空間，這也是我國在進行交流過程中較為擔心的一環，並成為抗拒交流重要因素之一。然而，開放是歷史的必然，並以「柔性國力」看待開放等政策。所謂柔性國力，係指吸引別人的能力，而吸引力往往能讓別人順從。如從資源的角度來看，柔性國力的資源就是製造吸引力的資產。倘我國的柔性國力越加深化、更具吸引力，相信除中國大陸外，亦會有更多國外留學生來臺就學，也會減少開放陸生來臺就學及大陸學歷採認等負面衝擊（楊景堯，2008），也唯有透過健康的兩岸高等教育交流，才可使兩岸教育發展臻於雙贏局面。

參考書目

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張國保、楊淑涵、張馨萍（2011）。兩岸高等教育交流相關議題與政策方向之探討。教育政策論壇，14，1～32。

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