中華民國教育報告書之高等教育政策析論
撰文◎李謙（補教名師）
壹、前言
邇來，我國伴隨著社會變遷加速，政治開放民主，經濟快速成長，產業結構改變，價值觀念變化，以及受到全球化所帶來國際競爭壓力、少子女化趨勢及入學機會大幅擴增的影響，高等教育的傳承功能與主導地位正面臨前所未有的挑戰，導致發生教育質量失衡、教育資源相互排擠、大學運作機制亟需調整、國際化程度不足，大學與社會互動及評鑑機制仍待強化等問題。因此，未來高等教育將強調高等教育機構本身的角色扮演與回應社會期望的能力、重視學術自由與大學自主，確保國民素質的提高與教育機會的公平性等方向努力，以提昇高等教育的品質與持續發展（教育部教育研究委員會，2011）。
綜上，教育部爰透過第八次全國教育會議將高等教育類型、功能與發展列為中心議題之一，並集思廣益討論：高等教育體系之調適與發展、高等教育機構的自我定位與治理、高等教育與資歷架構、高等教育的國際競爭與合作、高等教育資源分配與機會均等等五個子議題。爰此，本文特針對前述五項議題問題、策略與作法加以析論之。
貳、促進高等教育轉型與發展內容
為符應國內外高等教育改革浪潮，面對極為嚴峻的挑戰與變動，應以新的思維模式，採取新的管理機制，建立新的文化價值，促使高等教育有新的突破。因而在本次教育報告書中參酌第八次全國教育會議高等教育議題，規劃五項促進高等教育轉型與發展內容主題分別為：一、推動大學自主治理試辦方案；二、活化大學入學管道方案；三、建構公私立大學公平競爭環境方案；四、深化高等教育目的化方案；五、提昇高等教育品質與社會回應能力方案。同時針對各項內容的問題分析及策略與作法茲予分述之（李謙，2010；教育部教育研究委員會，2011；第八次全國教育會議，2010）。
一、推動大學自主治理試辦方案
為順應我國高等教育普及化的實際需要，重新檢視政府與高等教育機構的關係，並加以適當調整，以確保我國高等教育的競爭力提昇與永續發展，因而賦予大學自主組織權、財務會計自主權及人事權，並促使各校建置其自主管理機制，取代原來政府單向的監督管理，進而提昇大學經營與治理能力，方可有效因應內外環境變遷衝擊。
問題分析：
釐清大學自主的概念與範疇：教育部與大學之關係仍有待明確規範，教育部所扮演的角色，究竟是「規範者」或是「監督者」，其權責應再加以確認。同時，大學在自主化後，所應擔負的經營責任為何，亦亟待釐清。
大學校院學術主管與校內會議的權責應予釐清：目前大學校長與校務會議之間的權責不清最為明顯。另外，各學院院長與系所之間的權責亦亟待調整與改善。
大學相關法制的調整應儘速即早規劃：我國高等教育的運作目前仍呈現著「防弊重於興利」，人事、會計法制彈性仍嫌不足，大學仍難全然自主發展。
大學追求卓越發展的機制亟待建立：大學追求卓越發展的機制與加強大學自主化是互相關聯的配套措施。如果大學自主化後未能自我檢討改進、提昇教育品質，則就喪失大學自主的意義。
策略與作法：
優先推動法人化精神：
規劃國立大學專業機構治理模式，釐清教育部、校長與校務會議之分工及權利義務關係。
規劃成立大學自主治理委員會，研擬校內代表、政府單位及社會產業代表組成人數、職權及選出方式，取代現行由政府單向的監督管理。
試辦大學自主治理方案：
研擬「大學自主治理方案」試辦計畫，提供擬試辦之學校明確法源依據，並據此賦責試辦學校之委員會具有系所設立及招生總量之審議權。
訂定「大學自主治理委員會運作原則」，提供試辦學校運作應符合之基本規範。
規劃大學財務自主管理：
協調部會落實「國立大學校院校務基金設置條例」第10條自籌收入（捐贈收入、建教合作收入、場地收入、推廣教育收入、學雜費收入等）及其執行之彈性，賦予各大學財務運作自主權。
同步課責試辦大學之內部財務管控制度，試辦大學應依據大學法第14條第1項及「國立大學校院校務基金設置條例」第10條建置校內自主內控及內外稽核之財務系統，以健全校內自籌經費之規劃、執行及管控機制。
放寬人事任用法規：
研議修正大學法第14條規定，放寬行政主管任用資格，以落實高等教育經營管理人員任用及彈性薪資機制。
根據試辦大學之經驗，進行各校實施之可行性評估及建立發展策略。
二、活化大學入學管道方案
考量少子女化對國內人才培育質量的影響，以及目前大學在入學資格、修業年限、授課方式等方面之彈性稍嫌不足，較難扮演終身學習的關鍵角色，因而積極推動成人彈性就讀大學方案、引進部分時間制（彈性調整上課時間）、高等教育之修業年限予以放寬、強化高等教育體系終身學習功能，配合建立國家資歷架構及非正規教育課程認證制度，建構學分累積與轉移及登錄制度等，皆是活化大學入學管道之重要策略。
問題分析：
未來高等教育的潛在入學人口數量下滑：我國正逐漸面臨少子女化的影響，未來高等教育的潛在入學人口數量勢將下滑。將來大學如果仍以招收本地生為主，無法找到替代性生源，則很可能會面臨招生不足的困境。
成人學生在高等教育階段代表性不足的問題：我國學齡人口按部就班升學之比率雖甚高，但非學齡人口中，回流接受高等教育人數則偏低。一方面由於終身教育觀念尚未普及；另一方面，對成人而言，大學入學門檻太高，大學課程因應成人需要的調整亦可能不足。
在國家資歷架構方面：
欠缺對建立國家資歷架構的關注與重視。
政府相關部門因迄今未體認國家資歷架構建立之重要性，致尚未採取具體政策研訂規劃策略或行動。
策略與作法：
推動成人彈性就讀大學方案：
放寬入學資格，提供22歲以上，已修習大學推廣教育、空中大學或教育部認可非正規教育課程40學分，或具4年以上工作經驗且有明確技術專長者就讀大學之機會。
擴大入學途徑，突破現行學測與指考紙筆測驗入學方式，提高在職人士進修意願，並提供較弱勢民眾再進修的機會。
活化招生策略，以單獨招生，依學系性質及招收學生特質，設計適當選才方式。
建立正規教育與非正規教育之銜接機制：
修正「大學推廣教育實施辦法」，放寬修習大學推廣教育學分班之高中同等學力資格限制。
推動大學推廣教育課程模組化，透過系統化學習，協助未具高中學歷民眾修習大學課程。
鼓勵大學採認教育部認可之非正規教育課程學分及他校推廣教育學分。
提供社會民眾修習大學課程之友善配套：
建立進修民眾在學表現、學習適應追蹤機制，並提供必要之輔導措施。
放寬高等教育修業年限，降低進修民眾兼顧課業與工作的壓力。
引進部分時間制（彈性調整上課時間），減緩在職人士工作與課業的時間衝突。
建立成人高教終身學習體系：
組成大學系統，建立學分採認及系統內學生轉校的機制，提供多元課程選擇，符應學生實際需求，並充分發揮各校資源效益。
建立大學或回流教育之跨校學分累積、轉移及登錄制度。
三、建構公私立大學公平競爭環境方案
根據國家整體發展的人才培育政策，提供充裕高等教育資源投入的環境，並規劃明確適當的分配運用原則。如學雜費由各大學在規定上限範圍內自主決定收費額度、擴大對經濟弱勢學生給予的就學協助措施、研議私人捐贈私立大學能享有全額免稅、對於大學善用自有資源充實基金予以鼓勵性的輔導等舉措，建構公私立大學公平競爭發展的環境，以落實社會公平正義。
問題分析：
私立教育機構品質參差不齊：我國高等教育已從菁英化轉移至普及化體系，尤其是私立高等教育機構有大量學生（占整體學生約70%）就讀。由學生有關指標或教授占全體教師之比例顯示，公立和私立高等教育機構之間出現不小的差距。
我國尚未提供私立大學發展成一流大學的環境：雖然近年我國對私立大學的獎補助方式朝向「增加獎助所占比例，減少補助所占比例」的方向，但私立學校的學費依然受制於政府之管制。
學雜費問題部分：
私立大學過度倚賴學雜費收入，難以穩定改善教育品質。
學費與教育品質脫鉤，公平性尚有加強之空間。
學費有反向重分配現象，不利持續提昇教育機會均等。
就學補助過度依賴大學自籌，排擠其他教學資源，影響教育品質。
策略與作法：
研修高等教育相關法令規章，提昇大學自主發展能力：
修正私立學校法，齊一公私立大學接受捐款百分之百免稅優惠標準，以提高私人捐贈予私校之意願，改善私校募款之困難。
修正大學法，增列大學校長遴選委員會之組成，以擴大校園參與機制。
營造公私立大學辦理附屬機構、合作經營及投資相同環境條件：
訂定私立學校申請設立附屬機構作業程序，明確行政規範。
明定行政程序，有利私立學校辦理教學、實習、實驗、研究、推廣等相關事業。
擴大給予大學經費籌措彈性，吸引民間資金投入：
鬆綁產學合作限制，爭取業界資源挹注高等教育。
鼓勵大學善用自有資源充實基金，以擴充學校財源。
縮短公私立大學學費差距，建立合理學雜費之調整機制，加強弱勢助學措施，提高大學財務資訊透明度：
研議將教學成本納入學雜費調整公式，擬具符合學校教學成本及參酌受教者負擔能力之學雜費調整調幅計算基準。
調漲學費學校應擬具擴大對經濟弱勢學生之協助措施，以兼顧弱勢照顧，增進大學社會責任。
辦學成效較佳學校，放寬學雜費調整幅度上限。
督促大學校院財務資訊公開透明機制，以利各界檢視與監督。
督導學校建立內部控制制度，以合理保障學校營運效能之提昇、資產安全與報導之可靠性，落實自我監督。
運用相關計畫獎勵經費，引導公私立大學發展特色：
競爭性計畫審核指標納入辦學特色，作為經費核配依據。
審查校務發展計畫應納入辦學特色及獎勵經費執行成效。
鬆綁稅制促進學術發展，健全學校法人自主空間：
建議研修稅法，配合科技發展趨勢，推動採購電子書及電子資料庫等教育研究用品免稅。
落實私立學校法，減少行政干預，督促學校法人自主且自律。
四、深化高等教育目的化方案
面臨全球化及市場開放的趨勢，我國高等教育必須朝國際化發展，提昇國家競爭力。為擴增國際交流機會，促成國內外學生進行交流、學習與深造，應增加我國國際學生人數，加速高等教育的國際化與全球化；同時也希望積極擴展國外來臺留學生人數，鼓勵國際學生來臺留學或研習華語文。
問題分析：
學生國際雙向交流管道仍待擴充，尤其國內大學所招收的學生以亞洲為主，但出國留學及交換生卻以歐美英語系國家的大學為主。
教師的國際交流在質與量方面仍然不足，尤其仍以參加國際性會議或學術研討會以及短期協同教學二項為主，其餘包括指導或共同合作研究、諮商以及管理或監督計畫等交流活動均占少數。
國際化課程設置的深度與廣度亟須強化，尤其真正發展出英語授課專業課程與雙聯學位或學程計畫等課程尚在起步階段。
外語教學品質仍有待加強，尤其各校以專業外語授課之課程過少，以致降低學生學習外語興趣，導致學生外語能力不足。
國際化夥伴對象不夠寬廣，尤其主要以美國與日本占絕大多數、歐洲大學次之。
從事國際事務的經費仍顯不足。
大學推行國際化人力素質有待加強。
策略與作法：
建立大學招收國際學生無語言學習障礙環境：
認證訪評國內招收國際學生學習環境，認證指標包含：國際學程（含全英語授課）、國際學生教學及行政支援體系、英語網頁。
督導學校積極改善校園外語環境與網頁，包括定期更新行政支援、系所、課程之簡介、選課、入學申請等資訊。
建立國際學生事務人員培訓及獎勵機制，提供國際學生學習支援優質體系。
精進大學全英語授課學位學程：
建立我國招收國際學生特色學校及優質英語授課學程推薦清單，於海外向國際學生擴大宣傳。
鼓勵開設外語授課學程，並建立授課品質確保機制。
輔導特定大學發展全英語授課園區，或以國際學院及國際學程模式規劃全英語授課之專業學程。
積極推動國際華語文教育：
建立國內華語研習機構資源整合平臺。
推廣海內外華語文能力測驗。
持續補助華語教師海外任教、外國華語教師來臺短期教學培訓及華語助教赴海外實習。
推動大學校院招收國際學生人數倍增計畫，於3年內增長1倍：
訂定質量並重、多元發展之招收策略及外國學生合理招收人數。
提高優秀國際學生獎助待遇，提昇吸引菁英學生或大學院校師資來臺攻讀碩、博士學位或修習專業領域學程之意願。
依來臺就學需求，增設臺灣教育中心，並強化其扮演我國海外招生據點之核心功能。
推動重點國家菁英來臺留學專案計畫：
建立東南亞及印度菁英來臺留學之校際整體行銷機制。
強化我國與東南亞及南亞國家國際教育合作管道，建立東南亞國家培育高階人才合作機制。
推動各大學與東南亞大學校院合作辦理雙聯學制，建立交換教師及學生之機制。
提昇臺灣高等教育國際曝光度：
統籌校際特色資源，參與世界各洲國際教育者協會、年會或教育展，掌握國際合作趨勢及機會。
鼓勵各大學與各國大學校院合作辦理交換學生及雙聯學制，建立臺灣與國際高等教育機構交流多元管道。
建立「留學臺灣」海外宣傳之統一辨識系統。
臺灣高等教育國際合作機構永續經營：
鼓勵頂尖大學、教學卓越大學已獲國際認證（工程及商管領域）之系所，與亞洲著名大學合作進行跨國研究所學程，逐步發展「亞盟」國際學程系統，並進而與歐盟結合，同時招收本國學生及外國學生，提昇本國學生國際化學習環境。
推動華文地區學歷認證架構，結合大陸、香港、新加坡等地，形成與美國、歐盟教育體系相互競爭的華文高等教育圈，並發展我國與境外地區學分學歷國際轉換制度。
建立財團法人高等教育國際合作基金會（FICHET）永續發展機制，鼓勵大學校院發起專業或區域性聯盟，定期與東南亞及其以外的高等教育系統辦理學術論壇，進行對話。
五、提昇高等教育品質與社會回應能力方案
由於我國高等教育已從菁英化轉移至普及化，而在快速擴增的同時，對於研究所與大學部之管控品質機制未盡完善，因此在「大學法」第5條業已明定教育部辦理大學評鑑之權責，教育部亦積極推動各項大專校院評鑑工作。同時，大學身為專業治理之場域，本身即應對於自我之辦學成效、學術表現等透過持續的自發性自我評鑑或主動接受外部專業評鑑機構之評鑑來加以瞭解，並積極回應社會的期待與需求。
問題分析：
一般校院及技職校院評鑑制度不一致，引起爭議。
如何配合大學「認可制」的評鑑，促使大學致力於品質的改善或提昇，似宜有更積極的配合策略。
在大學校院評鑑的實施方面，教育部雖已從主辦者轉為規範者的角色，但對如何促使各校擔負起自我品質保證之責任，仍須有因應之策略方案。
專案評鑑類別繁多，大學校院行政作業負擔繁重。
策略與作法：
協助更多專業評鑑機構，共同投入高等教育評鑑工作：
辦理國內專業評鑑機構認可作業，各大學經前揭機構評鑑通過者，可免受教育部評鑑，以提昇國內評鑑之多元性。
鼓勵國內專業評鑑機構與國際接軌，藉由品質互保機制，發展我國與其他境外地區之學歷認證架構。
建立大學評鑑之後設評鑑機制：
研議訂定大學分類評鑑指標之可行性，以體現大學之多元發展目標與功能，避免「共同」、「定量」之評鑑指標（如SCI、SSCI等）及大學發展之齊一化。
強化評鑑委員評鑑知能（含性別觀點），發展完善評鑑委員培訓課程，建立評鑑委員人才資料庫。
建立以教學成果為導向的評鑑機制：
推動並強化以「學生學習成果」為導向的系所評鑑機制，檢視系所是否達成其自訂的教育目標及學生是否具備系所自訂的核心能力。
從「成果導向」角度檢視系所的師資、設備空間、行政資源及經費，減少標準化數據或比率之比較，以鼓勵大專校院多元化發展及彈性運作。
以競爭性經費鼓勵並引導各大學自我定位發展學校重點特色：
以競爭性經費（如邁向頂尖大學計畫、獎勵大學教學卓越計畫、產學合作計畫）鼓勵並引導各大學自我定位，並據以訂定學校發展目標和學校重點特色，俾各大學皆能職司其所、適性發展。
鼓勵獲得邁向頂尖大學計畫之學校，擇定其優異領域之研究中心，整合校內外資源，協助學校整體提昇教學研究能量，增加其國際競爭力。
協助大學建立學生學習成效評估機制，提昇畢業生之競爭力：
推動校務評鑑及系所評鑑，檢視學校及系所是否建立學生學習成效評鑑機制，以應因社會需求，培育具競爭力之人才。
責成各大學掌握畢業生流向，並蒐集利害關係人（學生及家長）之意見，作為改進教學品質之依據。
參、結語
我國大學經營相當辛苦，除面對人口少子女化及國際化等外在衝擊，其內在條件不利因素亦影響經營成效。綜觀上述各方案問題分析，可知我國高等教育在外部威脅及內部劣勢面臨嚴峻挑戰（吳清山，2008）。
首先在外部威脅部分：人口少子女化之下（已低於20萬人出生人口數），許多大學恐將面臨關閉命運；中國學校吸引臺籍學生，已達萬人以上，使得人才流失情形更加嚴重；中國挖走臺灣名師；兩岸三地競爭激烈，無論是師資人才、教育經費、論文研究、學生素質等，皆是影響競爭力重要指標；國際學術論文排名上落後，仍有許多值得努力之處。
其次在內部劣勢部分：校數過量化，已明顯稀釋高等教育經費資源；資源稀釋化，由於校數眾多，加上學生人數增加，使得高等教育資源愈來愈不足，影響高等教育發展；素質差異化，將讓城鄉內大學校院彼此間落差持續擴大；大學錄取率超高，高達九成以上，已嚴重危及高等教育品質；大學退學率偏低，不到一成，造成學生素質低落；平均每生使用教育經費偏低，遠低於其他OECD國家，不利於大學教育發展；受限於經費、人力、法令等因素，我國大學校院國際化仍然不足。
綜上所述，在面臨外部威脅及內部劣勢挑戰下，我國高等教育必須有所因應。爰此，以下就針對高等教育改革政策及大學本身提出建議，俾利高等教育發展及大學永續經營（吳清山，2009）。
首先在高等教育改革政策部分：落實大學系所評鑑工作，確保大學教育品質；繼續推動大學整併工作，促進大學健全發展；建立大學績效責任制度，提高大學辦學成效；賡續推動大學卓越計畫，激勵大學邁向頂尖；強化大學產學合作，厚植大學與產業競爭力；革新大學通識教育課程，培養學生健全人格；進行大學適當分類，鼓勵大學多元化發展；建立大學國際化誘因機制，強化國際競爭能力；漸進推動國立大學法人化，強化大學經營效能。
其次在大學本身部分：定期辦理自我評鑑，力求學校不斷自我改進；推動校務品質管理，提昇服務對象滿意程度；建立適切師生淘汰機制，確保教學與學習品質；設置國際化專責單位，積極推動國際交流；慎選學校標竿學習對象，提供觀摩學習與借鏡。
參考書目
吳清山（2008）。解讀臺灣教育改革。臺北：心理。
吳清山（2009）。高等教育評鑑議題研究。臺北：高等教育。
李謙（2010）。第八次全國教育會議─剖析全國教育會議中心議題：高等教育。教育趨勢導報，39，29～40。
教育部教育研究委員會（2011）。中華民國教育報告書：黃金十年、百年樹人。臺北市：教育部。
第八次全國教育會議（2010）。中心議題「伍、高等教育類型、功能與發展」。2010年10月20日，取自：http://boe.kh.edu.tw/releaseRedirect.do?unitID=183&pageID
=4221
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