析論我國教師進階制度實施困境及建議策略
撰文◎黃哲彬（國立政治大學教育系教育行政組博士班研究生）
壹、前言
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教育部於（2006）提出「師資素質提昇方案」，其中為提昇教師專業素養與知能，而將教師進階制度等規劃列入其中，亦象徵我國正與美、英、日、德等教育先進國家看齊。事實上，教師進階制度除係世界教育潮流外，據陳進吉（2005）、蔣岱玲（2004）、江樹嶸（2003）等研究均可發現，大多數的教師對於教師進階制度均抱以肯定支持態度，強調教師進階制度有助於教師進修與專業成長，進而提供較佳的教學品質。
是故，本文首先針對我國教師進階制度發展背景提出說明，並分析美、英兩國教師進階制度實施情形，爾後再針對我國教師進階制度實施困境提出看法，最後在結語部分則針對前揭實施困境提出因應策略，以作為我國推動教師進階制度之參考。
貳、我國教師進階制度發展背景
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瞭解我國教師進階制度發展背景：
因應教師專業化的發展需求。
停滯不前的教師生涯發展歷程。
我國教師升遷制度管道的不足。
我國教育改革對於教師進階制度的重視。
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據諸多國內研究發現，我國國內對於「教師進階制度」的需求，係受到國外教師專業發展的潮流及國內的社會變遷下，對教師在職進修等因素影響，逐漸發展出教師進階制度的規劃，以下僅列出影響我國教師進階制度發展背景之因素（施宏彬，2004；陳益興，2006）。
一、因應教師專業化的發展需求
聯合國教科文組織（UNESCO）於1996年在「關於教師地位的建議書」即主張教師必須被視為專業。我國自1993年由《師範教育法》修改為《師資培育法》，我國師資培育工作由齊一走向多元、由計劃改為開放、經由競爭以改善教育品質、由職前訓練改為發展性師資培育，以及加強中小學各科教育研究的發展動向等原因（丁志仁、洪儷瑜、陳舜芬；1996），促使我國師資培育也開始逐漸走向多元與開放，並將面臨專業化與社會化的不足之危機，再者國內於1994年開始啟動教育改革的工程，對於教師專業化的訴求更加重視。因此，藉由教師進階制度的實施，將有助於提昇教師專業成長。
二、停滯不前的教師生涯發展歷程
「學校教育的成敗，繫於教師素質的良窳」，亦即師資素質的良窳關係著教學的成效。從教師生涯的歷程來看，我國中小學教師一向被視為「無生涯（careerless）」的職業，數十年如一日，面對相同的教育目標、教育內容、教學方法、教室環境等，一直到退休，顯然教師工作生活十分的呆板、單調及平淡（鄭彩鳳，2002）。此外，學者Rortie（1975）更是悲觀的指出「教師職業相較中產階級所從事的職業，教師教學工作可說是一個毫無生涯的職業，教師向上升遷的機會有限及管道偏狹，相較其他專業自主性較高的專業生涯，學校教師的工作是平淡無奇的，無論資深或資淺，學校教師的職業聲望沒有顯著差異」（引自高強華，1988）。是以，教師進階制度的建立應可以協助教師並配合教學經歷及個人發展需求，規劃安排自身階段性的生涯發展成長。
三、我國教師升遷制度管道的不足
我國中小學教師在升遷的管道方面，目前僅有學校行政或教育行政一途，對於熱愛教學工作者，甚至在教學上具有優秀或優異表現的教師們，教育當局並無提供適時的生涯發展晉升管道。此外，我國目前對教師成績考核升等採「年資晉級加薪」的方式，根據「服務年資」作為晉級升等的標準，這種採用「齊頭式升等」考績模式，對於表現優良的教師並沒有實質性的激勵作用；相對的，對於未盡心教學的教師也具有同樣升級加薪作用，這種「不同工卻同酬」的現象，對於認真教學的教師頗為不公。因此，建立教師在教學上的生涯發展管道，並依據教師教學生涯的能力、特殊貢獻、表現或服務等，賦予適當的職位的升遷、酬賞和回饋，進而提昇教師專業成長與自我實現的升遷制度為當務之急。
四、我國教育改革對於教師進階制度的重視
1996年行政院教育審議委員會提出「教育改革總諮議報告書」，其中對於提昇教師專業素質中即提到：「建立教師進階制度，提供多元教師進修管道，以提昇教師之教學品質」。此外，教育部更融合各相關之報告書於1998年提出「教育改革行動方案」，在第三項方案「健全師資培育與教師進修制度」更提出為配合教師在職進修及教師生涯成長，建立專業成長積分獎勵及教師分級制度（教育部，1998），在這一連串的教育改革過程，教師進階制度的規劃逐漸被納入教育改革的重點方向之一。
參、美、英兩國教師進階制度實施情形
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瞭解美、英兩國教師進階制度實施情形：
美國部分：以加州天波市系統及田納西系統為代表，並分別說明。
英國部分：針對教室教師生涯四個類別分別予以論述。
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美、英兩國教師進階制度實施已久，其辦理內容及過程係可供我國借鏡。爰此，以下針對美、英兩國之教師進階制度實施情形茲予論述之。
一、美國教師進階制度
美國係屬地方分權制度，故各州對於教師進階制度的實施均不太相同，故以下則以加州天波市系統及田納西系統分別說明（秦夢群，2000；劉世閩，2006；蔡清華，1997）。
加州天波市系統：
初等教師：係指擁有合格教師資格但缺乏實際教學經驗的新任教師，是4個類別中最低類別。
中級教師：係指已獲得永久聘任，具有5年以上教學經驗的教師。
高級教師：係指各校某一學科最優秀的教師，普遍獲得同儕、學生及家長的尊重。
教學導師：係指一個以上的學科領域，擁有教學及培訓師資的經驗，多半擁有博士學位，任務在於因應教師在某一課程領域之需要，提供支援及校內進修的機會，所以其角色必須是個專家而非通才。
田納西系統：
試用教師：其證書有效期間1年。在這一年中，試用教師接受學區考核，合格後第二年再換發「新手教師證書」。
新手教師：其證書有效期間3年，每年由學區使用州認可的評鑑方式進行考核，若連3年均稱理想，可獲頒初級教師證書。
初級教師：其證書有效期間5年，其期間受學區至少兩次評鑑。5年到期時，教師有兩種選擇：一是再申請初級教師證書，或是向「州授證小組」及州教育委員會申請升級為中級教師。
中級教師：其證書有效期間為5年，期間需接受教學區以外之學區的三名高級教師所組成的評鑑小組進行考核，時間長達兩年。通過考核後，也同樣有兩種選擇，換發新的中級教師證書，或申請升級高級教師證書。
高級教師：其證書有效期間為5年，評鑑結果理想，可在期滿後換發新證，否則降為中級教師。
二、英國教師進階制度
若以英國教師生涯而言，共有以下不同的類別及標準（沈姍姍，2006）：
合格教師地位標準：獲得此類之標準大綱為：專業價值觀與實踐；知識與理解；教學（含計畫、期望與目標；督導與評量；教學與班級經營）。
導入期標準：初任合格教師需完成導入期訓練後，才可繼續在公立學校任教。獲得此類之綱目為：專業價值觀與實踐；教學。
門檻表現標準：知識與理解；教學與評量；學生進步；廣泛的專業效能；專業特質。
高級技能教師標準：高級技能教師係指那些具有教學領導技能與經驗，並提供本校及他校教師學習者而言。獲得此類之標準：傑出成果；傑出的專業知識；計畫之傑出能力；教學、管理學生與維持秩序的傑出能力；計畫與評鑑之傑出能力；給予其他教師諮詢與支持之傑出能力。
綜合美、英兩國教師進階制度，可知其對教師進階制度的看法，尤其均認同教師進階制度的實施後，可產生以下效應：
提昇教學品質。
激勵教師專業成長。
要求教師負起績效責任。
建構教師生涯發展。
是以，我國目前教師進階制度的規劃與實施，亦可朝其方向發展。
肆、我國教師進階制度實施困境
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瞭解我國教師進階制度實施困境：
教師進階制度的法源依據尚未確立，令教師無所適從。
教師進階制度實施經費取得不易，恐影響推動成效。
教師進階制度之審查制度尚未建立，實令人難以信服。
教師排斥與抗拒，增添教師進階制度實施阻力。
相關配套措施缺乏，無法使得教師進階制度發揮事半功倍的效果。
家長與教師不同意見，影響教師進階制度之推動。
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在教師進階制度尚未正式實施之前，無論是專家學者或基層教師等，有些是抱以支持和鼓勵，但也有些是持懷疑的態度。爰以下針對我國教師進階制度實施困境，僅舉其犖犖大者，當可推知其餘。
一、教師進階制度的法源依據尚未確立，令教師無所適從
由於教師進階制度的運作必須要有法律依據，才能使教師有所依循。依教育部（2006）提出之「師資素質提昇方案」中，於方案八「強化教師專業能力」中8.6.1「成立教師進階專案小組」，就教師進階各項議題逐一討論，並研擬具體可行實施方案及辦法。然若要修訂教師進階制度的法令，抑或將教師進階制度置入教師法中，都還要取得各個教育部門及立法單位的共識，亦是一項艱難的工作。
二、教師進階制度實施經費取得不易，恐影響推動成效
實施教師進階制度必須要有很大的經費來源來支撐，因為教師進階制度所包含的內容很廣，除了一些研究制度的費用，還有一些行政費、薪水的支付、組評鑑人員的人事費等等，再加上教師進修的費用，的確是一筆龐大的支出。同時，依據教育部（2006）提出之「師資素質提昇方案」，為強化教師專業能力，共編列3億8,180萬元，但該筆經費除有教師進階制度外，還包括與教師專業成長等相關項目，且該筆經費係指規劃階段，尚未編列執行等費用。若政府將來實施教師進階制度勢必遭逢執行經費等問題。
三、教師進階制度之審查制度尚未建立，實令人難以信服
實施教師進階制度最重要的前提是審查制度，因為審查工作是最受人爭議的。我國目前沒有一個可信賴的機構來進行審查工作，專業的審查人員相當缺乏。另外，審查程序也沒有一個系統化、公正性的標準依據，審查工作要如何進行？抑且若讓學校教師擔任審查人員，其專業性與代表性易被質疑，故有關審查機制各項事項均需審慎規劃，否則易令外界質疑。
四、教師排斥與抗拒，增添教師進階制度實施阻力
教師反對實施教師進階制度有許多原因，在傳統教師同儕平等的觀念裡，都認為教師與教師之間是平等的，不應該有高低等級的分別。倘實施教師進階制度極有可能造成不同職級教師易被標籤化及商品化，尤其當家長選擇缺乏專業判斷時，恐造成「選班」之參考，進而導致校園階級文化，並產生惡性競爭。另一些教師擔心，上述曾言教師進階制度審查機制仍未完善，如有客觀標準不易確立、審查人員是否公正等看法，將造成部分教師對於本制度仍持保守、質疑及負面的態度。
五、相關配套措施缺乏，無法使得教師進階制度發揮事半功倍的效果
教師進階制度乃係鼓勵教師追求專業成長，故有關配套措施，如進修與教師評鑑須建置完備，然首先進修部分，除有關教師專業成長進修辦法仍待研擬規範，我國各項教師進修之整體架構亦需妥善研擬。其次教師評鑑制度須儘早制訂，尤其教師進階晉級須依據教師評鑑結果作為依據。若教師評鑑遲遲未能建立，教師進階制度又如何依循，且又如何促使教師專業成長。
六、家長與教師不同意見，影響教師進階制度之推動
教師進階制度能維護學生受教權益，提昇教育品質。以家長之立場當然樂觀其成，唯部分家長認為教師進階制度須和績效考核結合，如此才能真正鼓勵認真負責教學教師，而對於教學不力的教師方能予以淘汰。但教師則係持不同意見，除對教師進階制度審查及評鑑等機制尚有存疑外，對於教師進階制度是否與績效考核結合更有不同之意見，這也造成雙方團體意見不一致，因而在推動教師進階制度方面，產生不少的阻力。
伍、結語
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瞭解我國教師進階制度實施建議策略：
制（修）定教師進階制度有關法令，以符合時代需求。
編列教師進階制度實施預算，以利政策之推動。
應建立完善教師進階制度之審查機制，方可獲得支持與肯定。
應提供誘因讓教師主動參與，減少對教師進階制度排斥與抗拒。
儘速完成教師進階制度有關配套措施，提高教師進階制度實施之後效果。
廣泛匯聚社會各界意見，進行溝通協調。
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由上述分析可知，教師進階制度實施後將會面臨諸多問題。但蔡清華等（2000）在「我國中小學教師在職進修制度研究」中指出，從研究發現大多數教師對於教師進階制度實施皆抱持正向態度。可見多數教師仍係肯定教師進階制度的實施，唯如何妥善周延規劃教師進階制度，方是教師及社會大眾所關心的重點。是以，鑑於上述所言之我國教師進階制度所遭逢的困境，以下將提出建議及實施策略，以供有關機關參酌。
一、制（修）定教師進階制度有關法令，以符合時代需求
實施教師進階制度必須先制（修）定有關法令才能順利推動。故可如大學法第17條第1項規定：「大學教師分教授、副教授、助理教授、講師，從事授課、研究及輔導。」。明文將大學教師予以分級，而教師進階制度亦可師法，在教師法中將國民中小學教師予以分級，除可維繫法律之衡平性及一致性，亦可讓教師們有所依循。
二、編列教師進階制度實施預算，以利政策之推動
正所謂「巧婦難為無米之炊」，即使教育部編列不少預算進行教師進階制度研究與規劃，但將來實施後無論是人事費、行政費，及各項研習進修等費用亦是相當可觀。更何況現今地方政府財政窘困，若要地方政府承擔該項費用，恐似乎緣木求魚，故仍須中央教育部編列執行教師進階制度費用，以利後續該項作業之進行。
三、應建立完善教師進階制度之審查機制，方可獲得支持與肯定
教師進階制度實施成敗與審查制度有關，具有完善審查制度將有助於教師進階制度實施。張素貞（2006）在「高級中等以下學校教師進階制度審查機制之研究」中，對教師進階制度之審查機制提出以下建議：
審查組織與人員：
仍係以學校教評會組織為審查會。
審查要點及細目的研定，主管教育行政機關應積極規劃，並輔導學校落實專業表現的評鑑。
對於小型學校的審查組織與人力資源之問題，校際合作存在困難，可藉試辦機會選擇數個小校合作辦理，找尋校際合作的可行模式。
審查項目與方式：
審查項目係以年資、專業表現和專業進修為主。
審查方式應視項目決定，年資與進修可採書面靜態提供，專業表現則應動態、靜態兼顧，蒐集資料的管道能多元化，才能有助於分數判斷客觀性。
審查標準：
主管教育行政機關應有專屬單位或委託專家學者研究，提供學校參考，提高評鑑的公信力與專業化。
學校對於評鑑標準的認定上，除了以量化用分數表現，對於專業表現描述亦有待加強。
四、應提供誘因讓教師主動參與，減少對教師進階制度排斥與抗拒
為降低教師對教師進階制度的抗拒與排斥，除應實踐上述所言，建立完善教師進階制度之審查機制外，亦可提供教師更多的專業自主與專業表現的權力與榮譽，激發教師願意參與教師進階制度的榮譽心及教育熱誠。此外，不應限制各級教師所佔人數，避免教師間惡性競爭，同時亦可採行雙軌制度，降低現職教師之抗拒程度，及依教師意願提供兩項選擇，一是沿用舊制，一是選擇新制，選擇新制現職教師不能要求回歸舊制，至於教師進階制度法源公布後則完全適用新制，以降低現職教師之心理抗拒（楊振昇，2005）。
五、儘速完成教師進階制度有關配套措施，提高教師進階制度實施之後效果
與教師進階制度有關配套措施，其中如進修與教師評鑑應優先考量。
在進修方面：
教師進修形式不應限於機構式的進修活動，應開始轉而加強培育領導學校教師進修的教師，使教師進修能真正結合教師的專業成長與學校發展。
以「實質能力為導向」的教師進修，代替過去以形式資格取得為主的進修和進修機會不均等問題。
在教師評鑑方面：
教師進階制度需參考教師評鑑結果，才能真正發揮其效果。唯評鑑需注意以下事項：評鑑的目的和規準必須清楚明確；評鑑規準應強調教學歷程而非學生的學習結果；考慮多元的評鑑方式，如教室觀察、教學資料檢閱、問卷調查等；使用多次的檢核和評估；強調多個評鑑者的共同評鑑結果；給予受評鑑教師有關評鑑結果的回饋。
教師評鑑制度應具有賞罰機制，對於認真教學教師應給予較多的學術研究加給，並酌予減授時數，以提昇教師晉升的動機。
六、廣泛匯聚社會各界意見，進行溝通協調
教師進階制度實施事涉甚廣，爭議甚大。若不妥善因應，不僅傷害教育本質，也不易臻於教育目標。故就教師進階制度而言，必須廣泛邀集教育行政機關、社會團體等代表，集思廣益，交換意見，藉以凝聚共識。此外，亦須及早進行宣導溝通，並與地方教師會及家長會等進行協調，以獲得對教師進階制度之最大公約數。
參考書目
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劉世閩（2006）。美國教師專業成長與生涯進階制度之探討。教育資料與研究，72，47-65。
蔣岱玲（2004）。國民小學教師生涯承諾、專業角色知覺與教師分級制接受度之關係研究。國立臺南師範學院國民教育研究所碩士論文，未出版，臺南。
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蔡清華、汪履維（2000）。我國中小學教師在職進修制度研究。行政院國家科學委員會補助專題研究計畫。
鄭彩鳳（2002）。國中教師對分級制度知覺之研究。高雄師大學報，13，37-65。
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