教育新思維

淺析地方教育行政機關人力資源發展困境及策進

撰文◎黃哲彬（國立政治大學教育學系教育行政組博士候選人）

壹、前言

　　長久以來，我國教育行政體制受限於中央集權制度，致使地方教育難以具有特色及競爭力。然而隨著考量教育鬆綁及地方自主變革等影響，以及「全球在地化」（Globalization）思潮發展，地方教育應突破傳統思維，採取創新策略，以有效提昇其績效（張明輝，2009）。因此，地方教育行政機關人員專業素質更是影響地方教育發展趨向。而人力資源管理（Human Resources Management，簡稱H.R.M）正是一種管理功能，目的在於將適當的人放在適當的位子上。是以，運用人力資源管理培育及找尋人才，並能知人善任，更是成為地方教育行政機關必須思索的課題之一。

　　爰此，本文首先闡述人力資源管理的意義與重要性，並分析其內涵，最後則針對目前地方教育行政機關在人力資源運用上遭逢的困境及策進，加以說明之。

貳、人力資源管理的意義與重要性

一、人力資源管理一詞起源於英國的勞工管理（Labor Management），二次世界大戰後，美國學者開始使用人事管理（Personnel Management）的用語（馬任賢，2003）。然而，傳統的人事管理強調「勞動商品」說，主要是強調「薪資、出勤、福利、勞資關係」，且只要求結果的表現。因而，人事管理制度僅能適用於穩定保守的社會及組織，但如面對快速變遷的社會及組織，其就無法因應。因此，「人力資源管理」一詞正式出現在一九七○年代以後，並朝向更為彈性的管理，以及結合組織內、外在環境的策略，來制定最有效與經濟效益最大的人力資源管理策略，用以達成組織與個人的目標。至於人力資源管理的定義，茲將國內外學者觀點臚列如下：

Robbins（1978）認為，人力資源管理包含：人力取得（Manpower Procurement）、人力發展（Manpower Development）、人力激勵（Manpower Motivation）、人力維持（Manpower Maintenance）等功能的合理程序。

Dessler（1997）認為，人力資源管理是執行管理工作中與員工或人力資源相關部門所需具備的觀念與技術，並包含：甄選、任用、訓練、報酬及評估等五大部門。

黃英忠（1996）認為，人力資源管理是將組織內所有人力資源做最適當之確保（Acquisition）、開發（Development）、維持（Maintenance）與活用（Utilization），為其訂定計畫、執行與統制之過程。

林欽榮（2002）指出，人力資源管理指的是組織內所有人力資源的開發、發掘、培育、甄選、取得、運用、維護、調配、考核和管制的一切過程和活動。

謝文全（2007）認為，人力資源管理係指以科學的方法，透過計畫、執行與評鑑的過程，將組織內之所有「人」的資源做適當之保護、開發、維持與活用，來達到組織目標的過程。

　　綜上所述，所謂人力資源管理，係指組織因應外在環境變遷及內在業務需求，而進行策略規劃人力發展策略，以獲得優秀人才，並能知人善任，並且透過各種激勵、輔導等策略，臻於提昇組織效能，以及滿足組織目標與個人目標，因此人力資源管理和人事管理概念不盡相同。至於兩者區別，則如下表所示：

【表　人事管理與人力資源管理的差異】

項目	人事管理	人力資源管理
時間	短期的、反應的	長期的、整合的
心理	遵守規定	承諾
控制	外部控制	自我控制
結構	科層機械	有機彈性
關係	從屬對立	平等和諧
價值	員工是成本負擔	員工是價值資源
重點	績效考核	人力開發
活動	靜態	動態

資料來源：黃英忠、吳復心、趙必孝，2001：7

二、另從上揭說明可知，組織績效的良窳與組織人力資源有關；而人力資源管理即在確保人力資源素質，並提昇組織績效。Smith（2001）認為，成功的組織一定有成功的人力資源管理，而擁有最佳化的人力資源管理，就是建立高績效組織的最佳途徑。因此，人力資源管理的重要性則不言可喻。茲將其重要性分述如下（何永福、楊國安，2001；李聲吼，2000；范熾文，2008；黃英忠，1996）：

係組織競爭力的關鍵：

過往企業所仰賴競爭的主要因素，如工資、成本、土地、資金甚至技術，雖不可或缺，但隨著國際化和資訊化的發展，實難給予企業持久的競爭優勢。故未來工作的實際運作，大部分將由知識工作者所掌控，亦即知識工作者可透過資料庫與網路，而獲得決策所需的資料。尤其像是未來產業，如生物科技、軟體設計、航太等產業，皆需要優秀人才，以提昇競爭力，那要如何提昇知識型員工的生產力，其實主管應該讓員工從事最適合個人能力的工作，且從旁協助及鼓勵，給予其自我發展機會。因此，領導者要運用人力資源管理來創造生機，方可提高組織的競爭力。

提昇組織承諾感與工作士氣：

目前許多企業使用現代化管理方式，並針對組織人力進行培訓、組織和適當調配等，使人力、物力皆保持最佳狀態，且滿足其心理需求，使其人盡其才，以實現組織目標。故人力資源管理即在瞭解成員需求，透過教育、訓練等課程，激發其工作能力，以達自我實現目標，進而提昇成員素質，並發展自我。如此，組織成員才能貢獻心力、建立承諾，並提昇其工作士氣。

促進組織的人力發展：

組織的基本組成份子是「人」，因此組織的人力素質是決定其經營成功與否的關鍵因素，而組織的人力素質取決於外在良好人力的引入與內部人力的發展。而我國地區由於四十年來的勞力密集成長快速，人力問題不斷發生，包括：人力結構不平衡問題、人力培育問題、企業經營問題、人力安定問題等（黃英忠，1996），為解決企業各項人力問題，人力資源管理的研究正是一個最佳途徑，從人性立場瞭解人類勞動行為，並從整體社會與組織中，個體做好人力改善規劃，以提昇人力發展素質。

參、人力資源管理的內涵

　　在進入到知識經濟時代，無論公部門或私部門皆需要優質人力，方能創造優勢，提昇競爭力。因此，如何善用人力資源管理，已儼然成為各組織研究的課題，其中實施人力資源管理大多從其內涵著手。Rebore（2001）認為，學校人力資源管理的內涵包括：人力資源計畫、人力招募與選用、導入活動、教職員發展、評鑑、報酬與集體協商等。謝文全（2007）認為，人力資源管理的主要內涵可分為資源取得、績效管理、薪酬管理及人力發展等四方面。范熾文（2008）則是認為，人力資源管理的內涵主要有人力資源分析、人力資源規劃、人力資源取得、人力資源發展、人力資源報酬、人力資源維護、人力資源的未來等七項。最後，歸納學者看法，茲將人力資源管理的內涵分為人力資源規劃、人力資源取得、人力資源發展、人力資源績效等四方面加以論述。

一、人力資源規劃

　　人力資源規劃（Human Resource Planning，HRP），又稱人力規劃（Manpower Planning）。主要是以組織整體、前瞻和量化的角色分析和訂定企業人力資源管理作業的一些具體指標與程序（趙必孝，2000），因此人力規劃是組織發展的重要基石。然而，進行人力資源規劃首先需先進行人力資源分析，如採SWOT來分析瞭解組織內部環境有利條件（Strength）和不利條件和弱點（Weakness）、外部環境機會（Opportunity）和威脅（Threat），以利掌握組織目前環境概況，之後才針對組織目標及願景進行有系統的分析，做出客觀的判斷結果；其次再針對判斷結果來分析組織所欲發展的任務、缺額與發展策略等，規劃出整體性考量的策略性計畫，並在參酌組織人事、財政及發展趨向，設計出細部的人力資源計畫，以利組織人力資源管理之實施。

二、人力資源取得

　　人力資源的取得在於配合組織的發展目標，進而選用適當的人力，因此可分為外部甄選與內部招募兩方面（許世雨等譯，2001）。然而無論是外部甄選或內部招募，皆是替組織發掘人才，因此在人力資源取得的過程應注意「因事擇人」及「多法並用」兩項原則。所謂「因事擇人」，係指取才標準應合乎工作需求，不考慮其社經背景；至於所謂「多法並用」，係指取才方式應多樣化，以瞭解應徵者的才幹與德行，而一般常使用方式有筆試、口試、實際操作、調查及觀察等方式，然後在根據各種取才方法的結果，加以綜合判斷，然後擇優任用。

三、人力資源發展

　　在社會快速變遷的今日，必須給予成員不斷學習歷練的機會，方有所成長。而盧中原（2006）指出，人力發展包含了導入活動、研習活動與發展活動三項，因此許多組織將人力發展視之為教育訓練。但教育訓練並非人力發展的全部，根據趙其文（2002）的看法，訓練著眼於可立即應用在現在職務的技能，而發展則著眼於組織未來的職務。是以，為提昇成員的專業發展，組織可透過在職進修或輪調制度等方式，來促進成員的成長與發展；同時，也應鼓勵成員自我專業成長，如透過反省實踐、體驗學習及行動學習等方式，促成其自我實現。

四、人力資源績效

　　組織人才經過取得、訓練與發展後，已成為組織的重要資產，然而為使人才發揮其長才，展現其工作效能，仍須「善任」與「評鑑」，以維持高績效表現，且透過善任，才能發揮用人的功能。善任人才的做法如下（謝文全，2007）：讓成員適才適所；尊重成員人格；授權給成員；考核要綜覈名實；信賞必罰。另外，為了提高組織績效，並維持成員專業素養，就必須有一套公平公正的評鑑機制，來針對組織成員進行評估，無論評估結果的好壞，目的是給予成員具有建設性的回饋，且給予合理的激勵獎賞措施，促使成員工作表現更好，進而達成組織目標。

肆、目前地方教育行政機關在人力資源管理上遭逢的困境

　　過去，我國教育行政體制是採「中央集權」方式，因此無論是教育行政機關人員任用及發展等制度，其都受到一定管控。然而，隨著民國八十八年七月一日臺灣省政府組織功能精簡，我國政府體制則進入了新的階段，因而增進教育機關行政效率的訴求。固然地方教育行政機關獲得相當自主權，但在人力資源上仍有所受限，包含如人員養成及任用、證照制度及專業發展等問題依然存在。爰以下則從本文所提出人力資源管理的內涵，進而分析目前地方教育行政機關在實施人力資源管理上所遭逢的困境。

一、在人力資源規劃問題方面

　　基本上，教育行政人員必須透過專業培育，方可學到專業知能。惟目前地方教育行政機關人員大多仍須符合公務人員任用資格，抑或向學校等其他單位借調人員加以協助，因此在實務上並無完整周延詳細規劃所需人員的條件，僅採國家高普特考進用或借調等方式，故無法臻於「因事擇人」的原則，且無法掌握人員專業素養程度，進而影響後續人力資源取得、發展、績效等表現。

二、在人力資源取得問題方面

　　上揭已說明，目前地方教育行政機關人員的任用，大多係經由國家考試及格而來，惟目前考試仍以筆試為主，且筆試科目仍偏重於教育學術科目，無法有效與實務相結合；再加上，無論是否有無修習教育學分，報考資格只要大專校院畢業或同等學歷即可報考，因而除造成所任用的人員可能無基礎教育素養外，且無法融入教育現場去提供學校即時的各項服務。

三、在人力資源發展問題方面

　　目前地方教育行政機關人員較為完整的長期訓練，則係在考試錄取後為期四個月至一年的訓練，該訓練可分為基礎訓練及實務訓練。前者主要以充實初任公務人員之基本觀念、品德操守及行政程序等為重點；後者是以增進有關工作所需知能及服務態度為主。然而經過基礎訓練及實務訓練之後，就顯少再參加長期專業教育進修訓練。除個人進修學位外，大多只參與短期研習進修居多，故而無法有效提昇專業知能。再加上，目前教育行政人員尚未建立證照制度（Professional Certificate），因而無法有效促進教育行政人員持續精進，也無法發揮激勵效果。試想，學校教師原則上都具有教師證，方可從事教學工作，更何況教育行政人員所涉及教育事務是更加複雜專業，所以更需要證照制度，以維持專業成長，並樹立專業地位。

四、在人力資源績效問題方面

　　目前地方教育行政機關人員在績效管理上仍遵守公務人員考績法規定，並區分年終考績、另予考績及專案考績等標準化規定。事實上，現行制度並無多大問題，主要是在於實施過程及結果上，比如年終考績的決定係採由上而下方式，無法讓成員本身及相關人等參與，且平時考核表現又無法與年終考績相互聯結，造成激勵效果不足，也無法符合同工同酬及供需競爭等原則，致使貢獻與所獲得績效結果不相當。

伍、未來地方教育行政機關在人力資源管理發展之策進

　　地方教育行政機關發展除攸關當地教育是否具有特色及競爭力外，亦將影響當地學校經營管理。因此，如何厚植提昇地方教育行政機關人員素質，理應成為未來地方教育發展的重要議題。爰此，以下提出未來地方教育行政機關在人力資源管理發展策進，俾供地方教育行政機關在人力資源運用上之參考。

一、強化教育行政人員養成教育，奠基教育行政專業發展

　　目前我國設有教育行政系所有臺灣師大、政治大學、暨南大學及淡江大學等數十所公私立大學外，且目前在教育相關系所中，也設有教育行政相關組別或學程等。惟在前述各校所安排的課程當中，大多偏向於理論課程居多，如教育決策及計畫、教育計畫、教育領導與管理、教育行政溝通，以及教育評鑑等課程，但卻缺乏行政實習課程。因此，建議應將行政實習課程納入，且與地方教育行政機關建教合作，讓這些未來可能擔任教育行政機關人員的學生，可以瞭解目前地方教育行政業務情況，更能將所學理論與現場實務相結合，方可拓寬視野，有助於專業發展。

二、彈性調整地方教育行政機關人員任用制度，以提昇人力資源取得成效

　　有關地方教育行政機關人員任用考試，可採多元評量方式進行，除原有筆試外，應將口試或相關經歷表現納入。此外，筆試科目應涵蓋教育行政實務內容，比如教育法規與政策，冀期任用理論與實務兼具人才。另外，目前地方教育行政機關人力相當緊縮，因此除原有人力外，原則上會從學校或其他單位借調人員來協助，然而目前僅有教育部公布「教師借調處理原則」予以規範，但仍有許多地方並未採此原則辦理，甚至如何借調、借調標準、借調後課務處理及相關權利等，許多地方尚未明文規範，以致影響借調人員權益。因此，各地方教育行政機關仍應建立借調人員相關規範，以利人力資源上的運用。

三、建立教育行政人員證照制度，促使專業能不斷精進成長

　　透過證照制度可確保地方教育行政機關人員的品質，樹立職務的專業性，甚至未來可以規劃，只有取得證照的人才才能應徵教育行政職位（謝文全，2007）。然不可諱言，有關證照制度，政府除首先研訂教育行政人員專業證照相關法令外，但對證照制度的發放標準、種類、效期、檢定機關、換照及撤照等條件，皆仍有待研擬討論。因此，初期可從地方教育行政機關的主管階級著手，從督學、科長、副局處長及局處長等先行實施，爾後再逐步推廣至學校校長及主任，屆時將有利教育行政人員專業成長。

四、運用平衡計分卡及360度回饋等機制進行地方教育行政人員績效考核，俾落實獎優汰劣

　　目前企業界已普遍使用「平衡計分卡」（Balanced Scorecard）及360度回饋（360-Degree Feedback）於績效考核中，地方教育行政機關亦可參酌辦理。如可採平衡計分卡將其四大構面─財務構面、顧客構面、內部流程構面、學習與成長構面作為評鑑指標，方可瞭解成員全方位表現。另外，亦可採360度回饋方式，除機關首長評鑑外，亦可包含同事，甚至學校校長、教師、家長等皆可表示意見，以利評鑑周延性。因此，利用平衡計分卡及360度回饋來結合現行評鑑考核制度，相信能發揮獎優汰劣功效，更能激勵優質人才奮發向上。

陸、結語

　　綜合以上的論述，傳統的人事管理到如今的人力資源管理，都過於著重單面向的內部管理，而無法適應現今快速變遷的社會。因此，現今人力資源管理除了重視內部的管理技術和程序之外，也必須重視外部環境的適應及目標的整合，使其更具生態性的觀點。然而，我國地方教育行政機關欲實施如私部門快速、彈性及具有高度核心能力的人力資源管理，實非易事，原因是因為地方教育行政機關涉及的業務過於廣泛及複雜。因此，如何整合成可行的人力資源管理政策，便是要詳加思索議論的課題。再者，地方教育行政機關亦屬於公部門，同樣具有賴以存在的價值感及使命感，以及強調人民參與和對政府效率的重視，這些都是私部門較少談論的課題。職此之故，本文提供目前地方教育行政機關在人力資源上的困境與策進，俾供未來地方教育行政機關落實人力資源管理改革之用。

參考書目

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