教育新思維

我國幼托整合政策規劃之研究

撰文◎劉金山（國立政治大學教育系博士班）

壹、前言

　　分合紛擾多時的幼稚園與托兒所這兩個幼托機構，隨著《幼兒教育及照顧法》草案版本之出爐及相關諮詢會議之展開，使各界對該項政策發展樂觀其成，但對未來執行與配套仍抱持不確定性。就其幼托整合之「幼托」字面代表的意義，含有「幼兒教育」與「托育服務」兩個制度，以及「幼稚園」與「托兒所」兩個機構。爰此，幼托整合意指兩個「制度」或兩個「機構」之統整合併，整併後統稱為「幼兒園」。為使上述整合政策得以推展，乃制定《兒童教育及照顧法草案》為實施依據。衡諸該項政策規劃的過程中，不免受到國際態勢及相關理論之影響，本文將就國際幼托整合態勢、幼托整合理論、我國幼托整合推動過程及政策未來發展進行論述，使讀者獲致整體政策規劃之樣貌。

貳、國際幼托整合態勢

請注意國際幼托整合態勢（尤其為鄰近之亞洲國家），方能在申論題中有效或協助作答。

　　幼托整合規劃至今，已經歷十個年頭（教育部，2003），這期間少子化及高齡化等社會的變遷結構，各界急於尋求解決方案。首自一九九八年，國際經濟合作發展組織OECD（Organization for Economic Cooperation and Development）為推動學齡前兒童教育與照顧政策的檢討，要求各會員國為提昇幼兒教育與照顧（Educare）品質，以及提高人力資本的競爭力，特別進行了一項「兒童早期教育與照顧主題回顧」的大型計畫，並組成評鑑小組，對自願參與的會員國之幼兒教育與保育政策的制訂進行主題式的調查（簡楚瑛，2003）。其中談及整合幼兒照顧與教育服務提高人力資本的競爭力部分，旨在規劃合併成單一行政系統或創立合作機制，實踐以「幼兒」為中心，並以「兒童最佳福祉」為優先考量之有效策略（魯信註，2005）。各國在幼兒教保政策實施的做法不一，大致有三：一是由教育、社福單位分別提供，如美國、澳洲、比利時等；二是由教育部門負專責，如英國、瑞典；三則是由社會福利部門提供，如挪威、芬蘭、丹麥。

　　世界各國因文化不同，資源與生態相異，故而也影響了其教育與社會福利的政策與相關制度。幼托是整合還是分流各有其定見，經由OECD所調查國家的資料顯示，幾乎是各占50%。以日本為例，其幼兒教育與托育也是歸屬於兩個系統，與我國情形雷同，分別為文部科學省及厚生勞動省，然因少子化的情形日益嚴重，幼托必須聯手對抗幼兒人數愈來愈少的危機，政府亦朝向幼保一元的目標推動，卻又因學界、家長、社會對整合的政策與實踐均表不滿，認為該政策並未全然保障兒童的權利，故此一元化的幼保政策亦尚未完全定案（翁麗芳，2004）。韓國的幼兒教育是由教育部和人力資源發展署負責，保育部分則歸健康與福利部管轄。自一九九七年開始，韓國政府進行幼兒教育與保育系統的改革，欲將三歲以下的嬰幼兒歸屬於健康與福利部，三歲至五歲的幼兒由教育及人力資源發展署負責，且歸於公立教育系統內，不過此計畫在政府部門、社會大眾、家長、婦女團體與媒體之間引起諸多的質疑，亦因各方爭議不斷，使得此項政策還在繼續辯論與協商之中，不知何時才能定奪及實施（李駱遜，2007）。

　　是以，各國在不同時期所發生的政治、文化、經濟等歷史事件，例如：家庭變遷、兩性平權、全球化趨勢等，使得養兒育女從家庭議題提昇為促進人類發展的社會議題，間接促使原本各自發展的「托育福利機構」與「幼兒教育機構」逐漸思維是否應以「合作整合」代替「各自發展」。幼托整合的推動不單只是將不同的學前幼兒機構統一管理，其間還涉及許多政策施行考量與機構實務作法的觀念變革和實務挑戰，尤其是多數國家的幼稚園與托兒所，大多經過長久的雙軌發展並各有其主事之行政單位，在行政機關發展分工縝密且重視民意聲浪及利害關係人的意見表達世界潮流下，整合的困難度可想而知（歐姿秀，2006）。

參、幼托整合之時代意義

請注意幼托整合態勢理念（各理論間之看法）及我國型態（猶重幼稚園與托兒所現行概況，如表一），方能在申論題中順利作答。

一、理念探究

　　從幼教歷史的回顧可知，幼兒教育學興起之初是來自於對學齡前兒童教育的憧憬，那些為幼兒教育學或幼兒教育制度開疆闢土的先賢們，多出自於多元化的學術背景，家政、心理、醫護、福利、教育等，從各種角度切入幼兒教育有關的研究與實踐。他們對幼兒教育的意義與價值具有堅定的信仰，充滿了期望，並傾力為幼教制度催生。他們所共同關注的是幼兒的福祉及完整兒童的發展，且多以「兒童本位」的典範來探討幼兒的發展、照顧、教育和學習課題。例如：心理學家皮亞傑認為在兒童認知發展階段中前運思期的年齡為二歲至七歲，應為一體之發展階段；Caldwell（1989）主張，傳統理念中幼托機構本來就具有整合觀，故福祿貝爾一九四○年在德國創辦的幼稚園從早上六點開放到晚間七點；瑞典早期的幼稚園以招收弱勢家庭孩子為主，同時發揮幼兒教育與托育照顧的功能。

　　再從幼兒教育學（Early Childhood Education）之研究範疇與內涵觀之，乃以出生至六歲或八歲兒童為對象，探討兒童發展（Development）、照顧（Care）與教育（Education）有關的議題。幼兒教育在社會上的實踐是多元化的，舉凡幼稚園、托兒所、保育學校、發展學習中心、遊戲團體等，凡具提供幼兒教育功能的各類教保機構，皆為幼兒教育實現於社會中的種種形式。由此可見，從幼兒教育這個學術領域看幼稚園與托兒所，二者只是實踐形式的不同而已。學者們以保育教育（Nursery Education）一詞來稱呼幼兒教育，根據《韋氏大辭典》解釋，保育為「保護、照顧及發展」之意，在語意上，「保育教育，即保護、照顧及發展的教育」，非常貼切地詮釋出學前教育的基本性質─「教保合一」。

　　在實踐上，幼兒教育所關注的是孩子的「完整發展」，而且是透過生活的照顧與生活中學習來達成「增進幼兒完整健全發展」及「提供幼兒及早學習經驗」的目標。因此，只要符合此精神，無論機構名稱是幼稚園、托兒所、保育學校或遊戲團體，皆可視為幼兒教育在社會中體現的種種形式。我國幼教先驅王靜珠（1999）在其《幼稚教育》教科書中，稱此為廣義的幼稚教育。因此，從幼兒教育的性質來看，包括「兒童本位、教保合一」等觀點，幼稚園與托兒所二者只是實踐形式或隸屬制度不同而已，理念上應無二致。

二、我國型態

　　長久以來，我國對幼兒的教育一直停留在托育與照顧的蒙養階段，且將「教育」與「保育」嚴格劃分，依現行法規規定，幼稚園與托兒分屬不同機關管轄，但在招收對象上卻年齡重疊；前者收四足歲至入國小前之幼兒，後者收出生滿一個月至六歲之幼兒。可是，依實際運作情形觀察，特別是服務學齡前兒童數占七成左右的私立幼稚園與托兒所，其收托孩子的年齡及孩子在幼稚園與托兒所的生活內涵，具有極高的重疊性。在雷同的收托年齡與服務性質下，幼、托卻又分別隸屬於教育與社政兩個行政部門管理：一個接受幼稚教育相關法規規範，另一則依照兒童福利相關法規辦理；並由幼教師與保育員兩類不同訓練標準的專業人員負責執行教保工作（如下表一）。上述現象與相關體制的紊亂，造成家長、社會大眾及主管單位等困擾，因此整合聲浪從未停歇，是類政策通常以「幼托整合」或「托教整合」問題稱之。

【表一　幼稚園與托兒所區別分析表】

	幼稚園	托兒所	備註
屬性定位	教育體系	福利體系
主管機關	中央：教育部 地方：教育局	中央：內政部 地方：社會局
法令依據	母法：《幼稚教育法暨施行細則》 子法：《幼稚園設備標準》	母法：《兒童福利法》 　相關子法：精省後業授 權地方政府自訂
幼兒年齡層	招收4足歲至入國小前	收托出生滿1足月至未滿6歲	部分年齡重疊
人員資格與進用	資格：《師資培育法》取得教師資格 進用：依《幼稚教育法》及《師資培育法》等相關規定聘任教師	資格：兒童福利專業人員資格要點取得保育人員資格 進用：依該要點規定辦理	年齡重疊兒童部分卻有不同資格及進用之教師任教
教育目標	幼稚園的宗旨為促進兒童身心健全發展，達成下列目標： 維護兒童身心健康。 養成兒童良好習慣。 充實兒童生活經驗。 增進兒童倫理觀念。 培養兒童合群習性。	托兒所宗旨為滿足幼兒身心需要，充實嬰幼兒生活經驗，教保目標為： 增進兒童身心健康 培養兒童優良習慣 啟發兒童基本生活知識 增進兒童之快樂	兩者目標極為類似

（資料來源：研究者自行整理）

　　隨著社會型態巨大的轉變，雙薪家庭日益增多，家庭以外的托育成為國民必須仰賴的服務，融合教育與照顧功能的全日制園所應運而生（教育部，2003）。在我國長久以來幼兒教育制度當中，幼稚園與托兒所各有其特殊的使命與任務，幼稚園是上承國民教育，向下延伸的一環，而托兒所則為兒童服務理念下的產物。但在實質意義上，幼稚園與托兒所皆提供保育與教育的內容，保育人員在托兒所必須同時進行「教」「保」兩類工作；幼稚園的教師在教育幼兒的同時，也必須處理幼兒保育的工作，兩者息息相關，無法截然分離。

　　幼托整合理念的衍生乃肇因於我們對「幼兒教育及照顧」制度的質疑，主要是我們所認同的幼兒教育及照顧理念與現行的制度措施間存在某種程度的落差，於是產生「應然」與「實然」之間的辯證與執行層面質疑。從上述國際幼托整合態勢及幼兒教育相關理念探究不難發現，其多以「教保必須合一」為發展趨向，是故幼兒在幼稚園或托兒所的活動內涵及形式，自然存在著幾乎無可避免地雷同。然而，在我國現行法令下，幼稚園與托兒所卻分別隸屬於教育及社政兩個行政部門管轄，在事權分立、雙頭馬車的制度下，由兩套不同法規規範，兩類出自不同培育體系、不同資格標準的專業人員，幼稚園教師與托兒所教保人員負責執行教保服務工作。這種不合理現象造成幼教界長期的爭議與困擾，因此二、三十年來不斷有幼托制度需要整合的呼籲，也就是所謂「幼托整合」議題。而現正規劃中的幼托整合政策，簡單說就是企圖處理「幼兒教育及托育該如何整合問題所欲採取的積極作為」（引自：邱志鵬，2007，頁31～32）。

肆、我國幼托整合政策推動過程

請注意我國幼托整合政策推動過程（三階段論），有利申論題作答。

　　幼托整合政策規劃始自於民國八十六年行政院院會列為優先重點推動工作，八十九年至九十四年間雖政黨輪替，但該項政策仍持續進行，直至民國九十六年一月二十四日教育部通過部務會議，公布《兒童教育及照顧法》草案，此法係整合原內政部者主管的《兒童及少年福利法》與教育部的《幼稚教育法》，成為全新的《兒童教育及照顧法》，並於一月底送行政院審查後再送立法院審議，故可分為三階段，分述如下：

一、政策萌芽（86年～89年）

　　行政院蕭前院長於民國八十六年十二月四日在第2256次院會中提示，托兒所與幼稚園都是以促進幼兒身心健康發展、增進其生活適應能力為依歸，卻分屬社政及教育兩個體系，其對象（幼兒）的年齡層且部分重疊，就國家總體資源的應用而言似非經濟有效，請內政部與教育部兩部審慎研究該統合問題；蕭前院長復於八十七年七月二十一日全國社會福利會議結論時指示，將托兒所與學前教育整合事宜列為應優先推動之重點工作，於是展開幼兒托育與教育整合方案之研擬規劃。

　　經由上述相關會議指示後，內政部與教育部遂開始著手整合規劃，於民國八十九共同提出「幼兒托育與教育整合方案（草案）」報行政院核定，行政院函復下列修正意見：

所採以現行幼稚教育法規定之四歲作為區隔乙節，與大多數學者專家及地方政府代表認為應以三歲年齡層區隔幼稚園與托兒所之意不符，需再斟酌。

整合後之幼稚園與托兒所名稱，似可改稱為「幼兒園」。請教育與內政兩部再詳細擬具「托兒與學前教育整合方案」（包括相關法令之修正、實施步驟、方法與分工及資源需求等）。」復再行研議，惟經本部楊前部長認兩機構應有更積極明確之規劃，而未能報院並暫緩實施。

二、政策規劃（89年～94年）

　　政黨輪替後，幼托整合議題再度受到重視，教育部幼教政策事項經次長就政策面裁示於八十九年年底成立「幼教政策小組」，並於九十年二月十九日召開第一次小組會議，依會議決議，幼托整合之重要議題由教育部邀集內政部協商，探討整合定位與目標：

整合定位：

因○歲至六歲幼兒對教育及保育之需求是無法切割的，因此為整合學前階段幼兒教保機構所發揮之功能，宜統一事權，至於統一事權機關為何，可再詳議。

在上述前提下進行整合，應配合就專業人員認證及設施條件等訂定基本規範。

整合目標：

整合運用國家資源，健全學前幼兒教保機構。

符應現代社會與家庭之教保需求。

提供幼兒享有同等教保品質。

確保立案幼稚園、托兒所暨合格教保人員之合法權益。

　　同年九十年由教育部與內政部兩部政務次長共同擔任召集人組成「幼托整合推動委員會」，並由兩部輪流負責委員會召開之幕僚工作。該會第一次會議於九十年五月十八日召開，會議決議分就功能成立師資整合組、立案及設備基準組、長程發展規劃組分別進行研議；九十一年三月底，師資、立案及設備基準、長程規劃發展三組分別研提規劃結論與建議；九十一年十月，《幼托整合政策規劃結論報告書（草案）》出爐，經過四次委員會修訂討論；九十二年十一月，「幼托整合推動委員會第九次會議」確認通過《幼托整合規劃結論報告書》（草案）簡明版內容。

　　九十三年一月二十八日，教育部與內政部兩部次長連袂召開記者會，說明整合方案推動經過與內容，同年一月三十日舉辦幼托整合政策說明會，其後辦理各場次公聽會，並且因應各界之需求增加辦理東區公聽會。說明會及公聽會之對象為所有公私立幼稚園及托兒所之業界、工作人員、專科、大學之幼教、教保相關科系及相關組織團體等。

　　有鑒於各界對幼托整合推動委員會規劃內容所提的意見，歸納草案規劃後，涉及行政主管機關建議重新調整、幼兒受教品質問題、業界權益問題、現職合格幼教師及保育人員權益保障問題、師資資格及在職進修問題、從業人員福利保障問題等，考量後續幼托整合規劃期程，確立需優先決定行政主管，故於九十四年六月二十日邀集教育部、內政部、相關部會及直轄市政府等研商，並確立幼托整合後幼兒園之行政主管機關為教育部門，並隨即於九十四年八月成立「幼托整合專案諮詢小組」，研擬《兒童教育與照顧法草案》。

三、政策共識（94年至今）

　　教育部於九十四年八月三日成立「幼托整合專案諮詢委員會」，小組成員共計二十七人，設七個工作小組，包括：法制研修小組、立法推動小組、師資及人員權益問題小組、輔導及範例建構小組、幼兒園教保活動綱要及能力指標研編小組、宣導及溝通小組、績效評核小組等。

　　教育部於民國九十六年一月二十四日通過部務會議，公布《兒童教育及照顧法》草案，此法係整合原內政部者主管的《兒童及少年福利法》與教育部的《幼稚教育法》，成為全新的《兒童教育及照顧法》。並於一月底送行政院審查後再送立法院審議。該草案含括：法制、制度、服務類型、立案與設備、人員、師資培育及整合期程等層面。

　　首為大眾關注的是在於該草案首度將○歲至十二歲兒童的教育和照顧都納入管理的範圍，並明確規定幼托整合方案中托育機構的型態與權責。照顧二歲以下嬰幼兒的托嬰中心或居家照顧的保母歸內政部主管。原本收托二歲至六歲的托兒所和幼稚園都將改稱為「幼兒園」；課後托育中心、兒童托育中心、安親班等，未來亦將通稱為「課後照顧中心」，兩者均將由教育部負責管理。其他如各式美語或雙語安親機構在該法施行一年內改制，依補習班相關法令或《兒童教育及照顧法》擇一設立（引自：中時電子報，2007）。

　　另一同受重視的部分為統一規定幼兒園的設備與人員。教保人員包括：園長、主任、教師、教保員、助理教保員等。課後照顧人員及保母亦納入教保人員的範圍，在新規定中，保母都須在新法實施後三年內取得合格保母證書，否則不得收托嬰幼兒，且會被罰緩（引自：臺灣立報，2007）。

伍、我國幼托整合政策未來發展

請注意我國幼托整合政策未來發展（制度、人力、師資、研究等四大層面），有利申論題作答。

　　基於前述，本文提出回應性的建議，以及前述未曾提到，但在未來還可以再思考與發展的方向，也使幼托整合後得以更完整的面貌為幼兒及其家庭服務。

一、一園兩制三級化

　　幼托整合了「一個幼兒園」的名稱，但有「兩個制度」的人員，分別為具國家考試通過的教師「證照」者，以及因學位系所專長取得教保人員「資格」者；「三級化」則是園內分為教師、教保員、助理教保員的職務等級，其中包含前者教師的證照資格（Certification）與後二者文憑資格（Credential）（段慧瑩，2007）。如此是否又造成了另一形式的分隔，而失去幼托「整合」之用意，如何在品質兼顧與制度整合間取得平衡，實可再細緻規劃。

二、政府人力編制

　　幼托整合後教育部將成為二歲至六歲兒童的主管機關，在中央與地方間業務勢必倍增，以現有人力不足以應付，故中央可優先考量成立幼兒教育專責司處，而各縣（市）教育局亦宜普設幼兒教育科，專門負責該縣（市）內幼兒教育的各項事宜，相關人員可由社會局人員（原負責托兒所業務）遷調。

三、師資培育發展

　　為進行師資培育發展規劃，應先普查現職幼托園所人員資格證照，以釐清現行所有教保人員類別，評估地方人力資源，採漸進方式逐年改善人員資格及放寬進修管道。其次，應提高幼兒園教師配比，幼托整合後，僅在五歲組幼兒每班要求要有教師一名，實有違世界各國逐漸發展國家介入教育年齡以教師為主往下延伸的趨勢。同時，可考量放寬園長資格僅限教師的迷思，終究幼兒園的經營管理與是否具有教師合格證不能畫上等號關係。如此予以放寬，將可開設一教保人員生涯發展階梯，予以正面鼓勵其持續進步與努力。

四、政策研究持續

　　幼托整合政策未來執行仍應持續進行評估，我國在制定各項政策時常缺乏研究做基礎，亦缺乏完整分析資料，故為有效進行評估，幼兒教育資料庫應可考量優先建置。另外，可適度鼓勵成立幼教研究所，長期收集國內外幼兒相關資料並成立網站，供各界人士上網查詢相關政策、制度、各縣（市）幼兒園資訊、營運狀況、課程與教學、師資培育、幼兒發展、基本能力、修訂或編制合乎本國幼兒使用的量表等資料，以研究與評估方式逐步將政策規劃予以完善化。

　　綜合言之，教育政策或教育改革的過程除深受輿論的影響外，政府劃分缺乏橫向聯繫或立法過程各方不同立場團體角力的扭曲，也使得政策的結果往往無法改善核心問題。另外，政策推動過程中實需有足夠的宣導、意見交流與配套措施，才能真正落實政策的美意。希望關心臺灣教育的人士能多關注這個法案對於往後教育的影響，實因沒有穩固的幼兒教育基礎，往後的教育可能要投注更多的人力、物力、財力，才能培養出臺灣理想中的公民。

參考書目

教育部（2003）。幼托整合政策規劃專案報告。擷取自：http://www0.nttu.edu.tw/ntttc/ Activity/Edu_Discuss/child.doc

簡楚瑛（2003）。幼兒教育與保育之行政與政策（歐美澳篇）。臺北：心理。

魯信註（2005）。南投縣幼托整合方案實施滿意度之研究。未出版之碩士論文，國立暨南大學教育政策與行政研究所。

翁麗芳（2004）。臺北市幼稚園與托兒所現況評議研究。臺北市政府教育局研究專案。

李駱遜（2007）。幼托整合的現況與未來發展，研習資訊，24（3），113～126。

歐姿秀（2006）。幼托整合前後的各項變化─教保廣角鏡～國際幼托整合發展趨勢。擷取：自http://tatep.womenweb.org.tw/

王靜珠（1999）。我國托育機構的演進及未來發展途徑。幼兒教育年刊，11，167～189。

邱志鵬（2007）。臺灣幼托整合政策的概念、規劃歷程及未來展望，研習資訊，24（3），3～22。

中時電子報（2007年1月25日）。《兒童教育及照顧法》草案，0歲到12歲兒童全部納管。擷取自：http://w101.news.tpc.yahoo.com/article/url/d/a/070124/4/9r67.html

臺灣立報（2007/01/25）。草案過關，幼托整合有法源。擷取自：http://publish.liihpao. com/Editorial/2007/01/25/0101/index.html

段慧瑩（2007）。幼托整合政策對教保人員資格與證照影響之探討，研習資訊，24（3），113～126。